Procedimiento Administrativo y Actos Administrativos: Regulación y Efectos Jurídicos

El Procedimiento Administrativo

Uno de los rasgos característicos del régimen jurídico de las Administraciones Públicas es la exigencia de que las decisiones que adoptan han de venir necesariamente precedidas por un procedimiento administrativo, un proceso estructurado en distintas fases e integrado por un conjunto de actuaciones legalmente requeridas. Por tanto, podemos decir que todo ejercicio de potestades públicas requiere de un procedimiento administrativo, convirtiéndose este en el cauce formal de la actividad administrativa. Sin embargo, la tramitación de un determinado procedimiento se exige cuando la Administración pretende adoptar decisiones dotadas de efectos jurídicos, mediante las que se crean, modifican o extinguen derechos y obligaciones de otros sujetos (disposiciones administrativas, actos administrativos, planes, contratos, convenios).

Además, existe una amplia diversidad de procedimientos, pero la sumisión a cada uno de ellos supone siempre una limitación con la que el legislador pretende asegurar el uso debido de las potestades o poderes que atribuye a la Administración y que esta ejerce a través de actos jurídicos. Por tanto, podemos destacar fundamentalmente las siguientes funciones del procedimiento administrativo:

• La función principal del procedimiento administrativo es la de garantía de los derechos de las personas afectadas por la actuación de la Administración, pues este proceso les brinda la oportunidad de defender sus intereses antes de que se adopte una determinada decisión administrativa.
• Una segunda función es la de garantía del cumplimiento del Derecho o la Ley por parte de la Administración, es decir, el procedimiento administrativo verifica la aplicación del supuesto de hecho y de la consecuencia jurídica, evitando a su vez acuerdos ilegales entre la Administración y los interesados.
• Otra función central es la de promover la calidad de las decisiones administrativas, pues al someterlas al procedimiento el legislador fuerza a la Administración a recabar informaciones y conocimientos que resultan imprescindibles para tomar decisiones de calidad que resuelvan de la mejor manera posible el asunto en cada caso considerado.
• El procedimiento cumple también con la función de facilitar la aceptación de las decisiones por parte de sus destinatarios, así como su cumplimiento voluntario, al posibilitar la participación de los interesados en la toma de estas.
• El procedimiento también favorece la realización del principio democrático al permitir la participación ciudadana en la elaboración de disposiciones generales y de actos administrativos susceptibles de producir efectos importantes sobre un determinado territorio.
• Por último, el procedimiento administrativo posibilita la transparencia administrativa al exigir que se documenten todas las actuaciones mediante la necesaria formación del expediente.

El procedimiento administrativo se regula por la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), cuyo ámbito de aplicación recae sobre el sector público, que comprende la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, la Administración Local y el sector público institucional.

Principios Generales del Procedimiento Administrativo

Los principios generales que rigen el procedimiento administrativo encuentran su regulación en la Ley 39/2015 (LPAC), aunque también existen otros principios que no se recogen de manera expresa en dicha ley.

Principio de Oficialidad (art. 71.1 LPAC)

Sobre la Administración recae la carga de tramitar el procedimiento e impulsarlo de oficio en sus distintas fases hasta dictar el acto administrativo o resolución que le ponga fin.

Principio de Contradicción (art. 75.4 LPAC)

Supone la posibilidad que se concede a los interesados de hacer valer, dentro del procedimiento administrativo, los distintos intereses en juego. Este principio tiene diversas manifestaciones:

• Derecho a realizar alegaciones.
• Derecho a proponer pruebas que se estimen por convenientes.
• Derecho a la celebración de un trámite de audiencia.

Principio de Celeridad (art. 71.1 LPAC)

Está conectado con el principio de eficacia, y una de sus manifestaciones se concreta en la posibilidad de acumulación de procedimientos (art. 57 LPAC).

Principio In Dubio Pro Actione o Regla General de la Interpretación más Favorable al Ejercicio de Acciones (arts. 68 y 115 LPAC)

Implica la posibilidad de realizar subsanaciones y la tramitación a pesar del error o la ausencia de calificación del recurso por parte del recurrente.

Principio de Igualdad (arts. 75.4 LPAC y 14 CE)

Exige la tramitación y resolución del procedimiento conforme a criterios objetivos, con total independencia de consideraciones de otra índole.

Principio de Gratuidad del Procedimiento

Impone una previsión normativa expresa para aquellos trámites (art. 81 LRJPAC) o procedimientos especiales que estén sometidos a un precio o una tasa (art. 113 CE). Por tanto, en ausencia de norma específica, el procedimiento administrativo es gratuito.

Principio de Imparcialidad (art. 103.3 CE)

Está estrechamente relacionado con el principio de objetividad de la actuación administrativa y tiene una dimensión fundamentalmente subjetiva. Además, el principio de imparcialidad tiene una conexión directa con el régimen de incompatibilidades de los funcionarios públicos y se traduce en las causas de abstención y recusación.

Con este régimen se pretende evitar que intervengan en el procedimiento empleados públicos y autoridades que puedan tener algún conflicto de interés. En consecuencia, el cumplimiento de las reglas de abstención y recusación puede ser determinante para la validez del acto administrativo que ponga fin al procedimiento.

Las Fases del Procedimiento Administrativo

El procedimiento de elaboración de actos administrativos tiene normalmente tres grandes fases: la iniciación, la instrucción y la terminación. Estas fases del procedimiento administrativo común encuentran su regulación en el Título IV, artículos 54-96 LPAC.

Iniciación del Procedimiento: Actuaciones Previas de Información e Investigación

La fase de iniciación puede ir precedida, por decisión del órgano competente, de un periodo preliminar de actuaciones previas de información o investigación (artículo 55 LPAC), a fin de determinar las circunstancias que concurren en el caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento, evitando así su incoación precipitada. Este periodo preliminar también puede abrirse a fin de encuadrar el marco jurídico de la actuación (STS 3ª de 17 de febrero de 2010).

Estas actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia o, en su defecto, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento. Este periodo no computará a los efectos del plazo máximo de resolución del procedimiento respectivo y ha de tener la duración estrictamente indispensable, sin estar permitido su uso de forma abusiva. En caso de que se trate de un procedimiento de naturaleza sancionadora, las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible: los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento; la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables; y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

Clases o Formas de Iniciación

En cuanto a las clases o formas de iniciación, el artículo 54 LPAC dispone que los procedimientos administrativos pueden iniciarse de oficio o a instancia de parte, es decir, a solicitud del interesado.

Los procedimientos se inician de oficio cuando es la Administración la que los impulsa, siendo esta la forma habitual de iniciación de los procedimientos destinados a la adopción de un acto desfavorable (por ejemplo, una sanción administrativa), aun pudiendo emplearse también para el otorgamiento de actos favorables (por ejemplo, la concesión de una subvención). Los procedimientos iniciados de oficio comienzan formalmente cuando se dicta el acuerdo de iniciación, que puede ser adoptado:

• Por iniciativa propia del órgano competente.
• Como consecuencia de una orden de un superior vinculante.
• Por petición razonada de otros órganos.
• Por denuncia.

La denuncia es el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo. La denuncia no es vinculante y su recepción no comporta la iniciación del procedimiento (a diferencia de lo que sucede con la solicitud del interesado), pues es la Administración la que, tras examinar su verosimilitud, decidirá si procede o no su iniciación de oficio.

El denunciante puede ser persona pública o privada, pero la formulación de denuncia no confiere a quien la presente la condición de parte o de interesado en el procedimiento que a continuación se tramite (a excepción de cuando el denunciante tenga interés legítimo o cuando exista acción popular).

Los procedimientos se inician a instancia de parte cuando es un interesado el que solicita su tramitación (veremos quienes adquieren la consideración de interesados en el siguiente apartado), siendo esta la forma habitual de iniciación de los procedimientos destinados a la obtención de un acto favorable. Los procedimientos iniciados a instancia de parte comienzan formalmente cuando el interesado presenta su solicitud. Las solicitudes están sometidas a pocos requisitos formales y suelen contener la siguiente información: nombre, apellidos, domicilio a efectos de notificaciones, hechos, pretensiones, fundamentos, lugar, fecha, firma y órgano al que se dirige. Además, a través de la solicitud se puede proponer pruebas oportunas, aportar documentos y solicitar medidas provisionales.

La Administración tiene la obligación de advertir al interesado sobre los defectos que pueda presentar su solicitud y concederle un plazo de subsanación de diez días. En caso de que no se atienda el requerimiento de subsanación se considerará que el interesado desiste de su petición. A fin de impulsar la Administración electrónica y la digitalización de procedimientos, el artículo 14 LPAC obliga a presentar sus solicitudes de forma telemática a todas las personas jurídicas y entidades sin personalidad jurídica, a quienes ejerzan una profesión para la que se requiera formar parte de un colegio profesional, a los empleados públicos y a los representantes de todos los anteriores, pues se considera que dichos sujetos poseen los conocimientos y recursos necesarios para utilizar las debidas herramientas informáticas. En tales casos la solicitud debe presentarse en el registro electrónico, que está disponible en la sede electrónica de la Administración respectiva. El resto de personas físicas pueden seguir presentando sus solicitudes en papel, las cuales serán digitalizadas por los empleados públicos.

Interesados en el Procedimiento

Como acabamos de ver, la iniciación del procedimiento a instancia de parte se produce cuando tiene lugar la solicitud del interesado, pero ¿quiénes tienen la consideración de interesados? La solución se encuentra en el Título I, artículos 3 – 12 LPAC. No todo el mundo puede participar en un determinado procedimiento administrativo como interesado, pues para ello es necesario poseer la debida capacidad de obrar y resultar afectado objetivamente por el concreto procedimiento, es decir, tener legitimación.

Por un lado, el artículo 3 LPAC establece que tienen capacidad de obrar ante la Administración Pública las siguientes personas:

• Las personas físicas mayores de edad y las personas jurídicas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, lo que significa que otras Administraciones pueden tener también la condición de interesadas.
• Los menores de edad en relación al ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico sin la asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela (por ejemplo, solicitar un permiso de conducir de un vehículo apto para su edad). No obstante, hay una excepción: no podrán tener la condición de interesados los menores incapacitados cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos e intereses de que se trate.
• Los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos cuando la ley así lo declare.

Por otro lado, existe legitimación cuando la persona de que se trate se vea afectada objetivamente en sus derechos o intereses legítimos por el procedimiento en cuestión y la decisión que le ponga fin.

Por tanto, según el artículo 4 LPAC, tienen la consideración de interesados en el procedimiento administrativo:

• Quienes promueven el procedimiento como titulares de derechos e intereses legítimos individuales o colectivos.
• Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que se adopte (en estos casos concurre una obligación de emplazamiento por parte de la Administración).
• Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva (en estos casos no hay obligación de emplazamiento por parte de la Administración).

Además, el presente artículo también incluye dos precisiones de relevancia en relación a la consideración de interesados:

• Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales son titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca.
• Cuando la condición de interesado derivase de relaciones jurídicas transmisibles, el derecho habiente sucederá en la condición de interesado cualquiera que sea el estado del procedimiento.

Instrucción del Procedimiento

La fase de instrucción constituye la parte central del procedimiento, en la que la Administración recaba todas aquellas informaciones y conocimientos necesarios para decidir adecuadamente la cuestión de fondo en cada caso suscitada. Los trámites principales que puede contener esta fase son los que se exponen a continuación.

El Trámite de Audiencia: Expediente Administrativo y Alegaciones

El trámite más importante de los procedimientos administrativos desfavorables es el trámite de audiencia, que se regula en el artículo 82 LPAC, se realiza siempre por escrito y consiste en comunicar a los interesados que disponen de un plazo determinado (entre 10 y 15 días) para consultar el expediente administrativo, formular las alegaciones y aportar los documentos que estimen convenientes en defensa de sus derechos e intereses.

Por un lado, el expediente administrativo (artículo 70 LPAC), que se debe presentar necesariamente en formato electrónico, puede definirse como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Los expedientes se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contengan cuando se remitan. Además, deberá constar en el expediente una copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

Sin embargo, no formará parte del expediente la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas; ni tampoco los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas. No obstante, existe una excepción: sí deberán incluirse en el expediente los informes, perceptivos y facultativos, que puedan solicitarse antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.

El derecho de acceso al expediente de los interesados incluye también el derecho de obtener copias de los documentos que lo integran, pero este derecho no es ilimitado, sino que queda sujeto a los mismos límites que el derecho de acceso a información pública reconocido a toda persona por la legislación de transparencia (por ejemplo, no podrán acceder a datos personales sensibles de otros interesados). Por otro lado, las alegaciones permiten a los interesados expresar su posición definitiva sobre el objeto del procedimiento, pudiendo realizarse todas las que se estimen convenientes antes de que finalice la audiencia, e incluso con anterioridad a la misma. Las alegaciones pueden consistir en la exposición de hechos y de valoraciones jurídicas o técnicas, y venir o no acompañadas de documentos acreditativos. Además, deben ser tomadas en consideración por la Administración al resolver el procedimiento.

Información Pública

El trámite de información pública, regulado en el artículo 86 LPAC, está concebido para posibilitar la participación ciudadana en procedimientos dotados de una amplia repercusión social. Consiste en publicar un anuncio en el diario oficial correspondiente informando sobre la existencia de dicho procedimiento y concediendo un plazo de al menos 20 días para que todo aquel que lo desee pueda consultar el expediente y formular las alegaciones u observaciones que considere oportunas. Este trámite incluye también el derecho de quienes participen en el mismo a obtener una respuesta razonada de la Administración. Para intervenir en dicho trámite no se requiere la condición de interesado, y el hecho de participar en el mismo tampoco confiere la condición de interesado, por lo que quienes comparezcan no dispondrán necesariamente de los derechos asociados a tal condición (recusación, audiencia, práctica de pruebas, impugnación, etc.).

El trámite de información pública es generalmente potestativo o facultativo, pero en muchas normas sectoriales se exige su realización, por lo que también puede ser preceptivo (por ejemplo, planes de urbanismo, declaración de necesidad de ocupación, etc.), en cuyo caso su omisión implica nulidad de pleno derecho del procedimiento. En definitiva, podemos decir que la finalidad de este trámite tiene una doble dimensión: por un lado, la Administración recibe cierta información y propuestas que pueden ser de utilidad, y por otro lado los ciudadanos pueden intervenir en el control de la legalidad de la actuación de la Administración Pública.

Práctica de Pruebas

Para acreditar los hechos relevantes para la resolución del procedimiento normalmente basta con los documentos aportados por los interesados en sus solicitudes o alegaciones, o con los que haya podido recabar la Administración durante las actuaciones previas a su iniciación. Pero el derecho de defensa de los interesados y el deber de diligencia de la Administración exigen que unos y otra puedan proponer y acordar, respectivamente, la apertura de un período de prueba cuando discrepen o tengan dudas sobre tales hechos (artículo 77.2 LPAC). Por tanto, podemos definir la práctica de pruebas como la actividad de instrucción destinada a lograr la convicción del instructor sobre los hechos en los que se funda la resolución. Podrán ser objeto de prueba todos los hechos que no se tienen por ciertos y que exija el procedimiento, de forma que solo podrán rechazarse motivadamente aquellas pruebas que propongan los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias.

El periodo de prueba tiene lugar antes del trámite formal de audiencia y puede tener una duración de entre 10 y 30 días, debiendo notificarse con la debida antelación a los interesados el día, hora y lugar de la práctica de la prueba correspondiente. Finalmente, en cuanto a la valoración de las pruebas, además de los criterios establecidos en la LEC, es importante tener en cuenta que los hechos constatados por funcionarios que ostentan la condición de autoridad y que se recojan debidamente en el documento correspondiente se presumen ciertos, salvo que se acredite lo contrario.

Petición de Informes

Un último trámite de enorme importancia en el procedimiento administrativo es la petición de informes a otros órganos administrativos, de la misma o de otra Administración. El informe es un acto de instrucción por el que se emite un juicio jurídico, técnico o de oportunidad sobre el objeto del procedimiento, por lo que podemos entender que su objetivo es permitir la participación de otras Administraciones Públicas e ilustrar al instructor sobre ciertas cuestiones. Los informes pueden ser facultativos o preceptivos, en función de si la Administración que tramita el procedimiento está o no obligada a solicitarlos, y vinculantes o no vinculantes, dependiendo de si está o no obligada a seguir el criterio en ellos expresado. Según el artículo 80.1 LPAC, salvo disposición expresa en contra, la regla general es que los informes son facultativos y no vinculantes. El plazo para llevar a cabo la petición de informes es de 10 días, tras el cual se continuará con el procedimiento. Sin embargo, cuando se solicite un informe preceptivo y sea necesario, el plazo máximo de resolución podrá suspenderse por un período de hasta tres meses. Si el informe se emite fuera de plazo, este podrá incorporarse al expediente, pero no será necesaria su toma en consideración. Por último, cuando el informe sea preceptivo y no se solicite, ello constituirá causa de invalidez.

Terminación del Procedimiento

Por último, tenemos la fase de terminación del procedimiento, que encuentra su regulación en los artículos 21 y 84 – 95 LPAC. La forma de terminación normal del procedimiento administrativo es la resolución, pero pueden darse otras formas de terminación:

• Terminación convencional
• Imposibilidad material de continuación
• Desistimiento del interesado
• Renuncia del interesado
• Desistimiento de la Administración
• Caducidad
• Silencio administrativo

(En total son ocho formas).

La resolución es el acto administrativo definitivo por antonomasia que pone fin al procedimiento y decide sobre la cuestión de fondo planteada, creando, modificando o extinguiendo derechos u obligaciones. La terminación convencional es un acuerdo vinculante entre la Administración y los interesados que sustituye a la resolución unilateral del mismo por parte de aquella. Sin embargo, solo podrán finalizar de esta forma aquellos procedimientos administrativos que estén expresamente previstos en la ley. La imposibilidad material de continuación del procedimiento se produce cuando concurren causas sobrevenidas (por ejemplo, el fallecimiento del presunto responsable de una infracción administrativa). La finalización por desistimiento del interesado puede tener lugar en los procedimientos iniciados a instancia de parte, cuando el interesado no desee continuar con su tramitación, aunque ello no impide que el interesado vuelva a iniciar un nuevo procedimiento en el futuro. La finalización por renuncia del interesado puede tener lugar en los procedimientos iniciados a instancia de parte, cuando el interesado no desee continuar con su tramitación. En este caso, la renuncia declara unilateralmente extinguido el derecho invocado al iniciar el procedimiento, por lo que el interesado no podrá volver a iniciar un nuevo procedimiento en el futuro. El desistimiento de la Administración solo puede producirse motivadamente en los procedimientos iniciados de oficio, en los supuestos y con los requisitos previstos en las leyes. La caducidad es el efecto que la ley atribuye a la falta de resolución dentro del plazo por parte de la Administración en aquellos procedimientos iniciados de oficio y destinados a la adopción de un acto desfavorable. La caducidad obliga a archivar el procedimiento desfavorable, en beneficio del interesado, aunque no impide que la Administración pueda iniciar un nuevo procedimiento si todavía no ha prescrito la acción de que dispone para ejercer la potestad de que se trate. El silencio administrativo es el efecto que la ley atribuye a la falta de resolución dentro del plazo por parte de la Administración en aquellos procedimientos iniciados de oficio o a instancia de parte y destinados a la adopción de un acto favorable. El silencio administrativo merece ser tratado en un nuevo apartado.

Sin embargo, independientemente de cuál sea la forma de terminación del procedimiento, la Administración tiene la obligación de resolver (artículo 21.1 LPAC), es decir, la obligación de dictar y notificar la resolución expresa en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación, en el plazo máximo fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, que nunca podrá exceder de seis meses (salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor). Por ello, en los casos en que el procedimiento termine de una forma distinta a la resolución en sentido estricto (imposibilidad material, desistimiento del interesado, renuncia, desistimiento de la Administración, caducidad o prescripción), la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. El silencio administrativo, como veremos, constituye un incumplimiento de esta obligación. Sin embargo, existen dos excepciones a esta obligación de resolver: los supuestos de terminación convencional (por pacto o convenio) y los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración. Cabe mencionar, para finalizar la explicación de esta fase, que el órgano competente, antes de dictar la resolución para resolver podrá decidir, mediante auto motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento (artículo 87 LPAC). No obstante, no tendrán tal consideración los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento. El acuerdo motivado de realización de actuaciones complementarias se deberá notificar a los interesados, concediéndoles un plazo de siete días para formular las alegaciones que tengan por pertinentes tras la finalización de las mismas. Las actuaciones complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a quince días, quedando suspendido el plazo para resolver el procedimiento hasta la terminación de las actuaciones complementarias.

La Peculiaridad del Silencio Administrativo

La figura del silencio administrativo trata de responder a la práctica habitual en la Administración española de incumplir el plazo máximo de resolución en los procedimientos destinados a producir efectos favorables para los interesados. Podemos decir así que el silencio administrativo hace referencia al incumplimiento de la obligación de resolver el procedimiento por parte de la Administración.

En algunos casos la ley otorga a dicha inactividad de la Administración un efecto estimatorio de la pretensión del interesado (silencio positivo o estimatorio), mientras que en otros casos la ley le asocia un efecto desestimatorio de la misma (silencio negativo o desestimatorio).

El silencio positivo tiene la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento (artículo 24.2 LPAC), un acto administrativo presunto dotado de los mismos efectos que la resolución expresa estimatoria. Por ello, la Administración queda vinculada por dicho silencio y solo puede dictar una resolución expresa posterior cuando sea confirmatoria de la estimación producida (artículo 24.3 a) LPAC). Para facilitar su prueba, la Administración tiene la obligación de expedir de oficio un certificado acreditativo del silencio positivo producido, y que puede solicitar también el interesado (artículo 24.4 LPAC).

En cambio, el silencio negativo no da lugar a un auténtico acto administrativo, sino que es una mera presunción legal destinada a permitir que el interesado pueda interponer los recursos pertinentes (artículo 24.2 LPAC), sin tener que esperar indefinidamente a que la Administración se pronuncie sobre el asunto. Al no haber acto administrativo, la Administración no queda aquí vinculada por el silencio y puede dictar una resolución expresa posterior que (cuando proceda, por supuesto) estime la pretensión del interesado (artículo 24.3 b) LPAC).

La consideración de silencio positivo o de silencio negativo depende del tipo de procedimiento administrativo de que se trate:

• En el caso de los procedimientos iniciados a instancia de parte, el artículo 24.1 LPAC establece que la regla general es el silencio positivo. Sin embargo, dicho artículo permite que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional puedan establecer lo contrario, siendo muchas las leyes estatales y autonómicas que establecen excepciones a esta regla general. El propio artículo 24.1 LPAC enumera una serie de procedimientos en los que se opta por el silencio negativo:
  • Los relativos al ejercicio del derecho fundamental de petición del artículo 29 CE (por el que se puede pedir lo que se quiera a la Administración, sin tener ningún derecho a obtenerlo).
  • Los relativos a la transferencia de facultades relativas al dominio público (por ejemplo, cuando el propietario de un bar solicita una autorización para colocar mesas en la vía pública) o al servicio público (por ejemplo, cuando se solicita la autorización para abrir un colegio privado).
  • Los relativos a la impugnación de actos administrativos (es decir, los recursos administrativos).
• En el caso de los procedimientos iniciados de oficio que son susceptibles de producir efectos favorables, el artículo 25.1.a) LPAC dispone que el silencio es siempre negativo (por ejemplo, un procedimiento para determinar indemnizaciones administrativas). En cambio, recordemos que, si se trata de procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos desfavorables, el resultado no es el silencio administrativo, sino la caducidad del procedimiento que conlleva su terminación (por ejemplo, los procedimientos sancionadores).

EXAMEN: el silencio administrativo suele salir en el examen (importante la diferencia entre silencio positivo y negativo).

Acto Administrativo

Concepto del Acto Administrativo

Último eslabón de la cadena de la legalidad, y a través del mismo discurre la mayor parte de la actividad administrativa. Es el producto jurídico de mayor profusión en el ámbito del Derecho administrativo. Con ello puede intuirse la variedad de actuaciones de la Administración que se formalizan mediante actos administrativos. Y de este modo se comprenderá también la dificultad de definir con sencillez, pero con completitud, figura jurídica de contenido y características tan ricas y variadas.

Ninguna ley recoge una definición de acto administrativo. Según la doctrina, acto administrativo es cualquier declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, emanada de un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. Notas conceptuales:

• El acto administrativo es una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo. Con ello se hace referencia al contenido del acto, que puede ser muy variado. Así, puede dirigirse a otorgar una licencia; elaborar una propuesta de resolución que se somete a otro órgano distinto; certificar las calificaciones de un alumno de un centro público; o resolver recursos administrativos y emitir informes y dictámenes. En particular, debe destacarse que las declaraciones de conocimiento constituyen actos administrativos.
• El acto administrativo es unilateral, sin que requiera mediación de voluntad del sujeto destinatario para alcanzar la validez (art. 39.1 LPAC). Así, la licencia es válida desde el momento en que la Administración la otorga, no siendo precisa la aceptación del destinatario, etc.
• El acto administrativo se encuentra regulado por el Derecho Administrativo. En este sentido, debe notarse que el acto administrativo puede encontrarse regulado por cualquier norma jurídico-administrativa, y no solo por la Ley 39/2015. No obstante, el régimen general de los actos administrativos es el que aparece en la LPAC (arts. 34 y ss.).
• El acto administrativo es fiscalizable, como regla general, ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Delimitación del Acto Administrativo

Para precisar mejor el concepto de acto administrativo, conviene recoger una serie de actuaciones que no son actos administrativos, a pesar de ser llevadas a cabo por la Administración.

Los Reglamentos no son Actos Administrativos

Aunque presenten características comunes, su naturaleza jurídica es diferente y se encuentran sometidos a regímenes jurídicos distintos. No obstante, en la práctica no es fácil identificar si un determinado producto jurídico es un reglamento o un acto administrativo. Los actos y los reglamentos no se distinguen por su denominación, debido a que el nombre que se confiere a las actuaciones de la Administración Pública, por lo general, toma en consideración el sujeto actuante, pero no el carácter de la actuación que se lleva a cabo.

Cuando se trata de una norma del Gobierno con rango de ley, en su denominación sí se indica expresamente ese rango, por lo que se puede identificar su naturaleza jurídica. En cambio, cuando se trata de actos y reglamentos no hay denominaciones expresas que lo indiquen:

La falta de indicaciones formales para diferenciar los actos de los reglamentos obliga a analizar criterios que distinguen materialmente unos de otros cuando deseamos identificar qué tipo de actuación nos encontramos. Tales criterios son dos:

• Normatividad: Los reglamentos son normas jurídicas, mientras que los actos son aplicación de normas. El reglamento innova el ordenamiento jurídico, crea normas nuevas; en cambio el acto se limita a poner en marcha lo dispuesto por dichas normas. El reglamento tiene vocación de permanencia en el tiempo, no se agota con el tiempo; en cambio el acto tiene efectos consuntivos, es decir, se consume una vez aplicado y ya no es de utilidad posterior para atender a otra situación.
• Generalidad: El reglamento se dirige a una pluralidad indeterminada de sujetos, en tanto que el acto administrativo tiene como destinatario a una persona singular y concreta. Los reglamentos establecen disposiciones impersonales y abstractas, en tanto que los actos disponen actuaciones concretas e inmediatas, que afectan a sujetos singularizados. Esta característica es una regla general, de la que existen excepciones: cabe la posibilidad de que se dicten los llamados actos administrativos generales, un tipo de acto que se dirige a una pluralidad indeterminada de sujetos.

Las Operaciones Materiales o de Ejecución no son Actos Administrativos

Se trata de actividades de la Administración con las que se disponen prestaciones de carácter material, o se ejecuta materialmente lo dispuesto en un acto administrativo. A pesar de que en ambos casos nos encontremos ante un régimen jurídico-administrativo, el establecido para las actividades materiales y de ejecución es distinto al aplicable a los actos administrativos.

Los Contratos Administrativos no son Actos Administrativos

No gozan de la nota de la unilateralidad. Para su existencia, el acto administrativo precisa de dos voluntades, la de la Administración y la del particular, sin las que no puede perfeccionarse el contrato. Ello, no obstante, las actuaciones unilaterales de la Administración dirigidas a la firma del contrato, a las que calificamos como actos separables, sí tienen carácter de acto administrativo y por consiguiente son susceptibles de control contencioso-administrativo.

Las Actuaciones Realizadas por la Administración Pública con Sujeción al Derecho Privado no son Actos Administrativos

La Administración realiza actuaciones con sujeción a otras ramas del ordenamiento jurídico, como el Derecho civil, el Derecho laboral o el mercantil. Debe notarse, que en todos los actos de Derecho privado emanados de la administración existen una serie de requisitos establecidos por el Derecho Administrativo, como, por ejemplo, el de la competencia. La vulneración de uno de tales requisitos constituye un vicio de Derecho Administrativo, no de Derecho privado, y, por consiguiente, la vía procesal adecuada es la contencioso-administrativa.

Las Actuaciones Realizadas por los Particulares en sus Relaciones con la Administración no son Actos Administrativos

Aunque den lugar al establecimiento de relaciones o a consecuencias jurídico-administrativas.

Clasificaciones de los Actos Administrativos

Existen distintos criterios para clasificar los actos administrativos. Las clasificaciones más relevantes son:

En Función de la Administración que los Dicta

Conforme a este criterio los actos pueden ser comunitarios, estatales (autonómicos, provinciales, municipales o de una Administración especializada).

En relación con las Administraciones autonómicas, las correspondientes Leyes de Administración de cada Comunidad Autónoma determinan, con mayor o menor precisión, qué órganos agotan la vía administrativa. Así, en algunas Comunidades Autónomas se prevé que los actos de los consejeros que, en principio, agotan la vía administrativa, por ley puede disponerse lo contrario, y siempre es posible que por normas legales y reglamentarias se establezca que las resoluciones de otros órganos agoten la vía administrativa.

En las entidades locales, de acuerdo con el art. 52.1.a LRBRL, agotan la vía administrativa las resoluciones del Pleno, del presidente o alcalde-presidente y la Junta de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, o cuando ejerzan competencias delegadas y conforme al acto de delegación proceda recurso ante estas. Con arreglo al art. 9.4 LRJSP, y sea cual sea la Administración Pública actuante, los actos dictados por delegación se entienden emanados de la autoridad delegante, de modo que cuando una autoridad inferior a otra que agota la vía administrativa dicta un acto por delegación de esta, dicho acto agota igualmente la vía administrativa.

En Función de la Posibilidad de Impugnación del Acto

Distinguimos entre actos firmes y no firmes.

• Actos no firmes: Son los que aún pueden ser recurridos, bien en vía administrativa, bien en vía jurisdiccional.
• Actos firmes: No pueden ser objeto de recurso, en cuyo caso también se dice que el acto ha adquirido firmeza. Esta circunstancia puede deberse a dos hechos diferentes:
  • Por el transcurso del plazo de impugnación sin ejercicio de la acción correspondiente. Los actos administrativos tienen un plazo de impugnación, cuyo transcurso sin el ejercicio de la acción correspondiente determina la imposibilidad de recurrir el acto en cuestión. La firmeza viene reportada en este caso por razones formales. Dado que los actos administrativos pueden ser objeto de recursos en vía administrativa y seguidamente en vía judicial, la firmeza puede producirse por la no interposición tanto del recurso administrativo como del jurisdiccional.
  • Por haber sido agotados todos los mecanismos de reacción actuables contra el acto. Cuando los particulares han recurrido sucesivamente el acto administrativo, hasta agotar todas las instancias, el acto no resulta ya susceptible de impugnación alguna y, por consiguiente, ha adquirido firmeza. En este caso, dado que la firmeza ha sido alcanzada a través del último pronunciamiento judicial posible, se dice que el acto goza del efecto de la cosa juzgada.

En Función del Grado de Vinculación de la Administración al Momento de Dictarlos

La Administración ejerce potestades administrativas, que pueden distinguirse en potestades regladas y discrecionales. En las potestades discrecionales la Administración dispone de un cierto margen de apreciación que el ordenamiento le confiere deliberadamente para que pueda acomodar su actuación a las circunstancias del caso concreto, y en virtud del cual son posibles diversas soluciones, todas ellas igualmente válidas. Cuando la Administración ejerce potestades discrecionales, dicta actos discrecionales. Este tipo de actos presenta particularidades de régimen jurídico; han de ser siempre motivados, el alcance de su control judicial es más limitado que el de los actos reglados, etc.

En Función del Número de Destinatarios

Distinguimos entre actos singulares, actos generales y actos plúrimos.

• Actos singulares: Tienen un único destinatario.
• Actos generales: Se dirigen a una pluralidad indeterminada de sujetos.
• Actos plúrimos: Se dirigen a una pluralidad de destinatarios, pero perfectamente individualizados e identificados en el propio acto. Contienen tantas decisiones como destinatarios, y son independientes entre sí, pero agrupadas formalmente en una sola resolución administrativa: cada uno de los destinatarios del acto puede recurrir la resolución individualmente.

Los Elementos del Acto Administrativo

Son aquellos componentes que deben reunir los actos administrativos para alcanzar validez, y por consiguiente, cuya carencia determina la imperfección o invalidez del acto.

Elemento Subjetivo

Para que el acto administrativo resulte válido ha de ser dictado por el órgano competente para ello y, precisamente, por el sujeto titular del órgano en cuestión. El órgano que debe dictar el acto se encuentra establecido en las normas atributivas de las competencias administrativas. Se requiere una norma atributiva concreta, y solo podrá alterarse el ejercicio de la competencia por los mecanismos ya conocidos: delegación, avocación, sustitución, etc. El sujeto físico titular del órgano debe estar investido, debe encontrarse en el válido ejercicio de las tareas que corresponden al órgano administrativo a cuyo frente se encuentra. La investidura requiere un nombramiento legal, la toma de posesión del puesto o cargo, y el desempeño de la competencia en situación de servicio activo.

Elemento Objetivo

Hace referencia al contenido del acto. Es la declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio en que consiste el acto administrativo. El contenido del acto administrativo puede ser esencial o eventual.

• Contenido esencial: Ha de darse siempre, y sin su concurrencia no existirá el acto administrativo en sentido propio. Es la declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio en sí misma considerada.
• Contenido eventual o accidental: Aquel sin el cual el acto podría seguir existiendo, se trata de cláusulas aledañas al contenido principal del acto, que de ser eliminadas no le restarían sentido. En el marco del contenido accidental, puede distinguirse entre condición, término y modo.

Conforme al art. 34.2 LPAC, el contenido de los actos administrativos, ya sea principal o accesorio, ha de reunir los siguientes requisitos:

• Debe ser lícito, ajustándose al ordenamiento jurídico.
• Ha de ser adecuado, debe corresponderse con el fin para el que se dicta.
• El contenido ha de ser determinado, o cuanto menos, determinable: Debe ser posible conocer lo que verdaderamente se pretende con el acto.
• El contenido ha de ser posible, es decir, que su realización debe ser viable, factible.

Elemento Teleológico o Causal

Analizado por algunos autores entre los elementos objetivos del acto. Hace referencia a la finalidad de la actuación administrativa, al para qué del acto: la Administración actúa para satisfacer un interés público, y el fin o interés público al que se dirige el acto constituye su elemento teleológico o causal. El acto debe dirigirse precisamente a la finalidad prevista por el ordenamiento jurídico: en caso contrario, constituye un vicio denominado desviación de poder. En el contexto del elemento teleológico debe señalarse, además que los actos administrativos han de ser adecuados a los fines que persigan (art. 34.2 LPAC). Es decir, que un acto ha de demostrar aptitud para alcanzar el fin que el ordenamiento jurídico previó.

La adecuación del acto también invoca al principio de proporcionalidad, que constituye un principio general del Derecho; en su virtud, si fuera posible dictar diferentes actos administrativos para alcanzar un mismo fin, se elegirá entre todos el que resulte menos restrictivo de los derechos individuales. El art. 4 LRJSP afronta una regulación general de este principio. En su virtud, las Administraciones Públicas que establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público, así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que, en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorio.

Elemento Formal

Hace referencia a los requisitos formales que se imponen para la elaboración y producción de un acto administrativo. En el Derecho administrativo, el cumplimiento de las formas por parte de la Administración es especialmente exigido, a diferencia de lo que sucede con el Derecho privado, en el que impera el principio de libertad de forma. El cauce formal mediante el que se produce el acto administrativo es el procedimiento administrativo (art. 34.1 LPAC), que se compone de lo que calificamos como formalidades. La infracción del procedimiento comporta un vicio, cuyo alcance depende de la gravedad de la infracción en que se haya incurrido.

La Forma en Sentido Estricto

Es la manera como se presenta o exterioriza la voluntad administrativa, esto es, el modo de hacerla pública. La forma es el modo en que la Administración da a conocer los actos administrativos, el soporte en el que se contiene. Existen las siguientes formas de expresión del acto administrativo:

• Escrita: Forma de expresión natural del acto, y la que el art. 36.1 LPAC declara como medio general de producción, mediante medios electrónicos, salvo que la naturaleza del acto exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.
• Oral o verbal: Actos que se expresan de palabra. El principal problema que presentan estos actos es el de su constancia. El art. 36.2 LPAC dispone que cuando se precise la constancia escrita de un acto oral, este se recogerá en una comunicación elaborada por la Administración.
• Mímica y acústica: Actos que se expresan mediante gestos y sonidos. Dentro de este tipo está la automática: actos que se expresan mediante soportes que actúan maquinalmente (semáforos).

La forma en que deberán recogerse los actos administrativos como regla general es la escrita. Ello se produce mediante los documentos administrativos. El art. 26.1 LRJPAC, “se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas”, favoreciendo la expresión de los mismos por escrito, a través de medios electrónicos, como regla general. Cuando un acto administrativo adquiere la condición de documento público, el ordenamiento jurídico le adhiere una serie de consecuencias. Cuando lo expide un funcionario facultado para dar fe en el ejercicio de sus funciones, adquiere una presunción iuris tantum de certeza y veracidad, que se encuentra reconocida en otras normas generales, como la LEC, y que aparece expresamente proclamada en relación con el procedimiento administrativo sancionador.

En Particular, el Soporte Técnico

El art. 45.5 LRJPAC y la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, han respaldado la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación en la gestión administrativa, y reconocido expresamente el pleno valor jurídico de las actuaciones realizadas en soporte electrónico. La LPAC ha consolidado este planteamiento, una vez que establece como regla general la emisión de documentos a través de medios electrónicos, destacando los siguientes aspectos:

• El art. 26.2 enumera los requisitos que han de reunir los documentos electrónicos administrativos para que se consideren válidos:
  • Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.
  • Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización.
  • Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos.
  • Incorporar los metadatos mínimos exigidos.
  • Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con la normativa exigible.
• El propio art. 26.2 otorga plena validez a los documentos electrónicos que, cumpliendo los requisitos anteriores, se trasladen a un tercero a través de los medios electrónicos.
• La nueva LPAC establece que el cauce general de notificación de los actos administrativos serán los medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía (art. 41.1), precisándose en el art. 43 de la norma cómo ha de efectuarse la práctica de la notificación a través de estos medios.
• El art. 27, relativo a la validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones Públicas, establece el régimen de la validez de las copias de documentos originales realizadas en soporte electrónico, teniendo idéntica validez y eficacia que los documentos originales.
• El art. 131 dispone que la publicación electrónica de los diarios o boletines oficiales, y en particular del BOE, tendrá los mismos efectos que su edición impresa, en las condiciones y garantías que cada Administración Pública determine.

La Ley consolida la atribución del mismo valor jurídico a las publicaciones y documentos electrónicos que a los impresos en papel, siempre que cumplan con los requisitos indicados, lo que supone un importante respaldo a la implantación de la administración electrónica, llegándose a priorizar la gestión electrónica sobre la gestión en papel. En definitiva, la Ley proclama que un acto administrativo dictado directamente en un fichero informático y firmado electrónicamente equivale a ese mismo acto impreso en papel y firmado de forma manuscrita.

La Motivación

Es la exigencia de hacer públicas las razones de hecho y derecho que fundamentan el acto. Es la necesidad de que en el propio acto se recojan formalmente las razones que lo fundamentan. Aunque el acto tenga sus motivos para dictarse, si estos no se expresan en el mismo acto, carece de motivación y es inválido.

Suele consistir en la declaración de que se cumple el presupuesto de hecho que da lugar a la aplicación del acto administrativo, incluyendo la cita del precepto que recoge el objeto del acto. La principal finalidad de la motivación es operar como mecanismo de control del acto administrativo, pues al consignar en la motivación el fundamento del acto, su destinatario puede oponerse a él demostrando la ilegalidad o iniquidad de las razones que la Administración declara como sustentadoras del acto. No todos los actos administrativos han de ser motivados. El art. 35.1 LPAC establece los actos que necesariamente deberán motivarse; los supuestos más importantes son los siguientes:

• Los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos: todos los actos desfavorables, incluidos los sancionadores.
• Los actos que resuelvan los procedimientos de revisión en vía administrativa, cualquiera que sea su especie: actos por los que se resuelvan recursos, revisiones de oficio, etc.
• Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
• Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.

En la motivación se debe recoger una sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho (art. 35.1 LPAC). La motivación puede ser breve y concisa, siempre que sea suficientemente expresiva. De otro lado, “la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma” (art. 88.6 LPAC), por lo que, cuando tales documentos hayan sido expedidos, no resultará preciso motivar el acto en su propio texto, bastando con remitir al correspondiente informe o dictamen a efectos de motivación. La falta de motivación supone la invalidez del acto administrativo. El alcance de este vicio (nulidad o mera anulabilidad), depende del tipo de acto en que se haya omitido este requisito de forma.

Validez y Eficacia de los Actos Administrativos

1. Eficacia de los Actos Administrativos: La Presunción de Validez y Obligación de Cumplimiento

La eficacia de los actos administrativos es la capacidad que tiene el acto administrativo de producir efectos. El Art. 39 LPACAP establece: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.”

De la lectura vemos dos aspectos importantes:

• La validez. Puede ser inválido por ciertos aspectos formales, pero se presume que no nacen con vicios.
• El acto puede ser nulo, pero producirá efectos igualmente (tiene eficacia), salvo que se declare su nulidad.

La ejecutividad de los actos administrativos es la capacidad que tienen de producir efectos jurídicos desde que se dicta. Para los destinatarios supone la obligación de acatarlos. Es ejecutivo porque se presume que es válido. La ejecutividad del art. 38 LPACAP: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.”

La ejecutoriedad del art. 98 LPACAP: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos (…)”. La ejecutividad se conecta con la autotutela de las Administraciones Públicas. Cuando hablamos de autotutela, diferenciamos entre la declarativa y ejecutiva.

• Declarativa: Los actos son válidos, producen efectos jurídicos y son inmediatamente ejecutivos.
• Ejecutiva: La Administración dicta un acto y obliga a los particulares. Si estos no cumplen, tiene una serie de medios de ejecución forzosa para obligar al interesado a que cumpla el acto administrativo que esta ha dictado. Faculta a las Administraciones Públicas para hacer uso de su propia coacción, sin necesidad de tener que ir a los tribunales para solicitar su colaboración.

2. Condicionamientos de la Eficacia. A) En General

Con carácter general, los actos son eficaces, producen efectos jurídicos y son inmediatamente ejecutivos, pero existen algunas excepciones:

• Cuando el acto dice expresamente que no tendrá eficacia inmediata (art. 39.1).
• Cuando así lo exija el contenido del acto. Puede que el acto, por el contenido que tenga, haga que el acto no sea inmediatamente eficaz (art. 39.1).
• Cuando la eficacia esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior (art. 39.2). El acto se dictaría, pero no sería eficaz en ese momento.
• Cuando se produzca la suspensión del acto (art. 98.1).
• Cuando se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que aún quepa interponer un recurso en vía administrativa (art. 98.1).
• Cuando una disposición establezca lo contrario (art. 98.1).
• Cuando el acto necesite una aprobación o autorización superior (art. 98.1).

La Notificación y la Publicación (Art. 40 y ss.). Las Notificaciones

Una vez la Administración emite el acto, ha de notificarse a los interesados. De la correcta notificación depende la eficacia.

La notificación en sí no es un acto administrativo. Es simplemente una actuación instrumental o una actuación material. La Administración, con la notificación, pone en conocimiento de los interesados el acto administrativo que previamente ha dictado. Es una garantía de los derechos del interesado, ya que, hasta que no le notifican el acto, no empiezan a correr los plazos para interponer recurso, por ejemplo. Sin notificación, el acto administrativo no surte efectos y no obliga al interesado. Para la Administración es una carga, pero que ha de cumplir para que el acto sea válido y eficaz.

• Resoluciones a notificar (Art. 40.1): “El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquellos”. Tienen que notificarse todas las resoluciones y actos administrativos (incluyen los actos administrativos de trámite).
• Plazo de la notificación (art. 40.1): “Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado.
• Contenido de la notificación (art. 40.2): “Deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.” El apartado 3 de este precepto establece que; Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.
• Medio para practicar la notificación (art. 41): Las notificaciones se han de practicar preferentemente por medios electrónicos. Sin embargo, está previsto que, en estos dos supuestos, la Administración pueda hacer la notificación por medios no electrónicos:
  • Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento.
  • Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

Independientemente del medio utilizado, las notificaciones son válidas si permiten tener constancia del envío y de la puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

En el art. 40.2 se establecen los supuestos en los que la Administración NO puede realizar la notificación por medios electrónicos:

• Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico.
• Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.
• En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración.

• Rechazo de la notificación (art. 40.5): “Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.”
• Pluralidad de notificaciones (art. 40.7): “Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquella que se hubiera producido en primer lugar.”

Art. 42. Las Notificaciones en Papel

“1. Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria. 2. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente este en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44. 3. Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos.”

Art. 43. Las Notificaciones por Medios Electrónicos

“1. Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo. A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación. 2. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido. 3. Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única.”

Art. 44. Notificación Infructuosa

Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada esta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado».

Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente. Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado». Así la Administración tiene varios medios para que se pueda cumplir la notificación y que el acto pueda desplegar efectos jurídicos.

Publicación

Ahora bien, no todos los actos administrativos se notifican de la misma forma, sino que algunos directamente son objeto de publicación. Son publicados en cuatro supuestos:

• Cuando las normas reguladoras de cada procedimiento así lo prevean.
• Cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.
• En todo caso, serán objeto de publicación los actos cuyo destinatario sea una pluralidad indeterminada de personas (actos administrativos generales; como por ejemplo una convocatoria de ayudas) o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado no es suficiente para garantizar su notificación a todos. Así, en este caso se realizará una notificación y además se publicará de forma adicional.
• Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo (por ejemplo, una oposición).

El contenido ha de tener los mismos requisitos que el de la notificación. La norma prevé, que si tiene efectos comunes se puede publicar de forma conjunta los aspectos coincidentes en el diario oficial correspondiente, y especificar solo los aspectos individuales.

3. La Retroactividad

La retroactividad de los actos administrativos significa que los efectos del acto administrativo se retrotraen a un momento anterior al de la fecha en la que el acto se dicta, esto es algo EXCEPCIONAL y así se dispone en el art 39.3, hay ciertos límites:

• El principio de seguridad jurídica establecido en el art 9.3 CE, que garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
• Cuando se dicten en sustitución de actos anulados, por ejemplo, la Administración dicta un acto por el que me deniega una autorización o un permiso para realizar una actividad, y dicta un acto por el que me lo deniega, presento un recurso y me estima el recurso. Tendrá efectos retroactivos.
• Cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. Por ejemplo, se nombra a un funcionario, pero los efectos económicos de este nombramiento se retrotraen al momento en el que el nombramiento se hubiese tenido que producir.

4. Suspensión

Esto es EXCEPCIONAL, ya que la regla general es que los actos administrativos desde que se dictan son válidos y producen efectos jurídicos, además es una medida TEMPORAL. Sin embargo, se permite que en determinados casos y circunstancias la ejecutividad del acto se pueda suspender, y por tanto, deje de producir efectos jurídicos.

El Art 117 Ley 39/2015, sobre la Suspensión de la ejecución, establece: “La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado” (regla general).

Sin embargo, hay una serie de excepciones:

• Cuando una disposición diga que, interpuesto el recurso, el acto se suspende.
• El órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
  • Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación (la jurisprudencia no suele admitir los requisitos económicos).
  • Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de esta Ley.

Aspectos a tener en cuenta:

• La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto (por silencio positivo administrativo).
• Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.
• Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquella solo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.

La suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa cuando, habiéndolo solicitado previamente el interesado, exista medida cautelar y los efectos de esta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.

Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquel se insertó.

También, el art 108 de la ley prevé la suspensión: “Iniciado el procedimiento de revisión de oficio al que se refieren los artículos 106 (revisión de disposiciones y actos nulos) y 107 (declaración de lesividad de actos anulables), el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá suspender la ejecución del acto, cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.”

La Invalidez del Acto Administrativo

La Invalidez de los Actos Administrativos: En General

Cuando hablamos de invalidez, en realidad estamos haciendo referencia a todos aquellos vicios que pueden afectar al acto administrativo, pero también de los remedios que ha previsto el legislador para sanar estos vicios o de los mecanismos para directamente anular el acto. La invalidez del acto administrativo la podríamos definir como una anomalía del acto, caracterizada, porque algunos de sus elementos o no existen o están viciados.

En función del grado de invalidez, hay diferentes categorías:

• Nulidad absoluta o plena, se aplica a los casos de mayor gravedad.
• Nulidad relativa o anulabilidad, en estos casos, el acto está viciado, pero este es de menor gravedad.
• Vicios irrelevantes, en estos casos se habla de irregularidades no invalidantes, donde el vicio tiene muy poca trascendencia y el ordenamiento jurídico no prevé ninguna sanción.
• Actos inexistentes (reconocido por algunos autores), son actos que carecen de un requisito esencial para su formación, de tal forma que el acto no llega ni siquiera a nacer ni despliega efectos jurídicos.

2. La Nulidad Absoluta. A) Características y Efectos

Se da en los casos de mayor gravedad. Si el acto se declara nulo, la nulidad tiene efectos ex tunc/ab initio, de forma que el acto es nulo desde que se dictó. Tiene Eficacia erga omnes, así declarada su nulidad produce efectos para todos y frente a todos, además cualquier persona interesada puede declarar que se dicte su nulidad. No puede subsanarse, porque no estamos hablando de una posibilidad o facultad, ya que no puede convalidarse. Si hay un acto nulo, y como consecuencia del acto nulo se han dictado unos actos posteriores, estos también están contaminados de la nulidad del acto del que derivan, y se consideran nulos. Excepto que haya un tercero de buena fe que haya confiado en la validez del acto. No hay plazo para declarar la nulidad del acto.

B) Los Supuestos del Artículo 47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo

Artículo 47. Nulidad de pleno derecho.

1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

• Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. El problema para la aplicación de esta causa, es la vaguedad de la CE a la hora de explicar los límites de los derechos y libertades recogidos en la misma.
• Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Según la jurisprudencia, lo importante para apreciar esta cláusula de nulidad, es que la incompetencia sea manifiesta, lo que significa que esta ha de ser ostensible, patente, clara e incontrovertida. El Consejo de Estado, también ha determinado que un órgano es manifiestamente incompetente cuando este invade de manera ostensible y grave las atribuciones que corresponden a otra Administración. No se incluyen en este supuesto de nulidad los casos de competencia jerárquica.
• Los que tengan un contenido imposible:
  • Físicamente, cuando el acto es absolutamente inadecuado, teniendo en cuenta la realidad material, sobre la que recae (es lo que ocurre por ejemplo si el acto se refiere a un sujeto u objeto que ya no existe).
  • Idealmente, cuando el acto tiene elementos contradictorios, es decir, la estructura lógica del acto está defectuosamente conformada.
  • Jurídicamente, cuando el acto contradice de manera clara y terminante el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, la jurisprudencia ha determinado que solo hay nulidad si la imposibilidad es física, ya que si es jurídica es anulable. Si la imposibilidad fuera sobrevenida, no estaríamos hablando de nulidad absoluta ni anulabilidad, sino de la ineficacia del acto.

• Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta.
• Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

Prescindir total y absolutamente, significa que, según la jurisprudencia y el Consejo de Estado, para que esta causa de nulidad sea aplicable, la vulneración del procedimiento ha de ser de especial gravedad, de tal manera que podamos hablar de una inaplicación del procedimiento. En el sentido de que entre un trámite y otro no haya ninguna conexión que podamos concluir que el acto finalizador del procedimiento es fruto de un procedimiento previo. Así hay un radical vicio con irremediables efectos sobre el acto administrativo final y ni siquiera, por sí sola la omisión del trámite de audiencia da lugar a esta causa de nulidad. También se incurre en esta causa de nulidad cuando se ha seguido un procedimiento, y este no es el que se debería de haber seguido.

El TS también alega que han de ser omisiones sustanciales y de entidad equiparables a la falta de aquellos requisitos procedimentales, que configuran la esencialidad del procedimiento (STC 12/07/1993). Se ha de ponderar en cada caso las consecuencias producidas por la omisión o el defecto en la parte interesada, la falta de defensa que haya originado, y lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido. Este apartado también establece que son nulos los actos que prescindiendo total y absolutamente de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. De nuevo, jurisprudencia y Consejo de Estado, han alegado que este vicio ha de reservarse para una infracción procedimental de tal relevancia, que no pueda estimarse válidamente formada esta voluntad del órgano colegiado de ningún modo. Este motivo no cabe ser apreciado por cualquier tipo de infracción, sino que tendremos que estar para apreciarlo en todos aquellos casos en los que la omisión del trámite implique una ausencia total y absoluta del cumplimiento de las normas esenciales.

• Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. De infracción del ordenamiento jurídico habla el artículo 47, para declarar su nulidad, pero también el art 48, que declara su anulabilidad, en él se establece que “son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”.

La jurisprudencia ha alegado que se ha de evitar que los requisitos que establece el art 47 se entiendan de forma amplia, porque si no este supuesto de nulidad de pleno derecho se solapará con el de anulabilidad. Así los requisitos esenciales han de ser realmente esenciales y se ha de realizar una interpretación restrictiva y rigurosa, ya que si no se atentaría contra la seguridad jurídica. Son considerados requisitos esenciales aquellos que constituyan presupuestos básicos exigibles para que pueda dictarse el acto administrativo.

• Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley. Por ejemplo, la Ley de Contratos del Sector Público en el artículo 39, establece que son nulos de pleno derecho todos los actos que incurran en las causas de nulidad del art. 47 de la ley 39/2015 y luego establece unas causas de nulidad que no están en dicha ley: falta de capacidad de obrar, falta de solvencia económica, financiera o profesional, falta de publicación de anuncio en el perfil del contratante, insuficiencia de crédito, etc.

También, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en el artículo 103.4 establece que “serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento”. Así en este artículo se establecen dos requisitos, uno de carácter objetivo, pues ha de haber un acto o una disposición que sea contraria a la sentencia, y otro teleológico, pues la Administración ha de tener la intención cuando dicta el acto o la disposición de eludir el cumplimiento de la sentencia. Así lo ha establecido la jurisprudencia (STS 1513/2018 del 18 de octubre).

Este mismo artículo, en su apartado 5 establece que “el órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la sentencia declarará, a instancia de parte, la nulidad de los actos y disposiciones a que se refiere el apartado anterior (103.4), por los trámites previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 109, salvo que careciese de competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley”.

Así cuando un interesado diga que un acto incurre en el supuesto de nulidad del art 103.4, el órgano competente para ejecutarla ha de acudir al supuesto regulado en el art 109 de la misma ley, pues en él se regula un incidente para declarar la nulidad del acto. El competente es el órgano jurisdiccional a quien le corresponda ejecutar la sentencia, este órgano jurisdiccional no puede actuar de oficio, si no el incidente ha de ser planteado por la parte. El órgano jurisdiccional dará traslado a las demás partes, para que realicen alegaciones en un plazo de 20 días y tras esto el órgano jurisdiccional en el plazo de 10 días dicta un auto por el que finaliza el incidente y declarará si el acto es o no nulo. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

3. La Anulabilidad. A) Características y Distinción con la Nulidad

La anulabilidad se da para vicios menos graves. El acto declarado nulo produce efectos desde la declaración de anulabilidad, es decir, ex nunc. No tiene efectos erga omnes. Es convalidable, pues puede subsanarse. Hay un plazo para impugnar, el cual es de 4 años.

B) Vicios que Hacen Anulable el Acto

Art. 48 LPACAP. “1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Como regla general, las infracciones del ordenamiento jurídico producirán la anulabilidad del acto. Solo las infracciones que están previstas en el art. 47.1 dan lugar a la nulidad absoluta o de pleno derecho. La desviación de poder también provocaría la anulabilidad del acto. La desviación de poder es entendida en la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa en su art. 70.2 como; el ejercicio de potestades administrativas para fines diferentes de los fijados por el ordenamiento jurídico, es decir, la administración tiene una serie de potestades, pero habría desviación si estas potestades las utiliza para unos fines diferentes para aquellos para los que se ha pensado la potestad.

C) El Tratamiento Jurisprudencial de los Vicios de Forma

Art 48. 2. No obstante, el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

Cuando hablamos de un defecto de forma, hablamos de un acto no motivado o defectuosamente motivado, este defecto de forma determina por lo tanto la invalidez del acto. Ya que estamos en definitiva hablando de un acto que no cumple con las garantías debidas, ahora bien, ha de reunir alguno de estos dos requisitos; provocar la indefensión de los interesados o el acto como consecuencia de este defecto de forma debe de carecer de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin. Como regla general, las infracciones del ordenamiento jurídico producirán la anulabilidad del acto. Solo las infracciones que están previstas en el art. 47.1 dan lugar a la nulidad absoluta o de pleno derecho.

La desviación de poder también provocaría la anulabilidad del acto. La desviación de poder es entendida en la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa en su art. 70.2 como; el ejercicio de potestades administrativas para fines diferentes de los fijados por el ordenamiento jurídico, es decir, la administración tiene una serie de potestades, pero habría desviación si estas potestades las utiliza para unos fines diferentes para aquellos para los que se ha pensado la potestad. De manera, que el solo defecto de forma sin más no provoca la invalidez, sino que tiene que ir acompañado de alguno de estos dos requisitos. Recoge una doctrina jurisprudencial que ha ido manifestando que los defectos de forma de la invalidez del acto deben de quedar reducidos a aquellos que realmente supongan una disminución efectiva de las garantías del procedimiento, de tal manera que el defecto de forma llegue a incidir en el fondo del asunto, alterando incluso el propio sentido del acto.

Los Tribunales han interpretado que: No se produce anulabilidad del acto, si este no ha dejado de alcanzar su fin ni ha dado lugar a la indefensión. Para ello la jurisprudencia, lo que exige que se haga es que en cada caso concreto se pondere la relevancia que ha tenido ese defecto de forma. De forma que, no se puede realizar un juicio en abstracto. Hay que ponderar las consecuencias de los vicios afectados, la entidad de los derechos que se ven afectados y la situación de los interesados en el procedimiento. La jurisprudencia dice que no hay indefensión cuando el interesado ha tenido la oportunidad de alegar y de probar en el expediente todo aquello que ha tenido por oportuno, y tampoco cuando ha podido recurrir el acto. En este caso, la jurisprudencia considera que las garantías del interesado han sido efectivas y por lo tanto, no ha habido una indefensión, así en aplicación del principio de economía jurisprudencial la jurisprudencia considera que el acto no es inválido, en estos casos el declarar la invalidez del acto solo serviría para dilatar el procedimiento.

En este sentido, ¿qué pasa con la omisión del trámite de audiencia? La jurisprudencia alega que la omisión del trámite de audiencia da lugar a la anulación del acto recurrido cuando el tribunal constata que este ha producido una auténtica situación de indefensión. Si tú tienes posibilidad.

En virtud del principio de economía procesal debe omitirse que un acto administrativo se declare anulable por defecto de forma cuando esto no vaya a traer un efecto práctico por ser previsible que aún sin este defecto de forma el procedimiento administrativo acabaría concluyendo con una resolución de idéntico sentido a la que se ha dictado. Todos aquellos vicios y defectos que hagan anulable un acto no van a poder ser alegados por aquellos que los han causado. Esto está expresamente en el art 115.3 de la ley 39/2015.

Hay otro defecto de forma que podría conllevar la anulabilidad del acto, porque el acto se hubiera dictado por un órgano jerárquicamente incompetente (no territorialmente ni temporalmente). La jurisprudencia ha dicho que si la incompetencia no es manifiestamente incompetente, el defecto de forma también podrá ser una anulabilidad del 48.2, siempre y cuando el acto carezca de los requisitos necesarios para alcanzar su fin o provoque indefensión.

D) Actuaciones Realizadas Fuera del Plazo

48. 3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.”

Este artículo sienta una regla general, porque los actos administrativos realizados fuera del plazo, por regla general se consideran válidos. Sin perjuicio de la responsabilidad de los funcionarios, de que el interesado pueda reclamar responsabilidad patrimonial por el daño causado y de que se genere un acto presunto (silencio administrativo positivo o negativo). Así solo se producirá la anulabilidad del acto cuando así lo disponga el término o el plazo del acto. La jurisprudencia dice que el incumplimiento de los plazos meramente procesales o procedimentales, no determinan por sí sola la invalidez del acto, pues cuando hacemos referencia a estos plazos nos referimos a plazos que afectan al ejercicio de derechos o potestades.

4. Irregularidades no Invalidantes

Son todos aquellos defectos de forma del acto administrativo que ni suponen la anulabilidad de pleno derecho ni suponen la anulabilidad, así no estamos ni en el art 47 ni en el art 48. El art 48 con todos los requisitos que tienen que concurrir, cuando habla del defecto de forma ya nos da una pista, la jurisprudencia para determinar la frontera de los defectos formales que suponen la invalidez y de los que suponen una irregularidad no invalidante. Así los tribunales han determinado que depende de si se ha alterado o no el resultado final. La STC exige que el defecto tenga bastante entidad que haya tenido trascendencia bastante para posibilitar la alteración del resultado final.

También hay una irregularidad no invalidante, cuando las actuaciones realizadas fuera del plazo son procedimentales (pues estas no caben en el art 48.3).

5. Convalidación, Conversión e Incomunicación de la Invalidez

La Convalidación

La CONVALIDACIÓN se predica de los actos anulables, pues estos a diferencia de los actos nulos de pleno derecho pueden ser subsanados, es decir, convalidados. Esta subsanación lo que provoca es que el defecto desaparezca y que como consecuencia de ello el acto sea válido, borrando así el defecto formal y siendo el acto conforme al ordenamiento jurídico.

Solo los actos anulables pueden convalidarse, aun así, la doctrina y la jurisprudencia han venido a asentar dos requisitos:

• La convalidación ha de ser de todos los elementos del acto. El TS dice que la convalidación requiere la aceptación íntegra de todas las cuestiones recogidas en la resolución anterior, es decir, en la resolución inválida.
• No se puede convalidar un acto administrativo si con ello se produce la indefensión del interesado. El TS dice que por muy favorable que sea, la convalidación no puede producirse cuando se cause indefensión que se mantenga en el expediente administrativo y tenga trascendencia real y efectiva afectando a la decisión de fondo en perjuicio del interesado o de tercero.

Tiene que haber un acto de convalidación. Artículo 52. Convalidación. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 para la retroactividad de los actos administrativos. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

La convalidación requiere de un acto, y es a través de este acto de convalidación por el que se subsana el defecto por el que el acto es anulable. Por lo tanto, es una potestad que tiene la Administración, y que se concreta en un acto administrativo que subsana la invalidez. Este acto, al ser administrativo, también puede ser susceptible de nulidad o anulabilidad a su vez.

Para la convalidación NO HAY PLAZO, el art 52 cuando habla de la convalidación, no fija ningún plazo, de forma que este puede ser convalidado en cualquier momento. Ahora bien, para declarar su anulabilidad hay un plazo de 4 años, una vez el acto sea declarado anulable si se inicia el acto y acaba declarándolo anulable, ahí no hay nada que convalidar porque ya el acto ha sido declarado inválido y no puede haber una convalidación.

El procedimiento para la convalidación de un acto. Si la convalidación consiste en subsanar los defectos de los que adolece el acto, el procedimiento será la rectificación de oficio, o a instancia del interesado del acto. Este procedimiento de rectificación será uno u otro teniendo en cuenta el defecto que se ha de subsanar.

La jurisprudencia también ha admitido que la convalidación puede derivar de actos que impliquen la subsanación del efecto, es decir, como regla general tiene que haber un acto formal de convalidación. Pero materialmente, el acto puede derivar de actuaciones que tiendan implícitamente a convalidar este acto.

En cualquier caso, a efectos de seguridad jurídica, si para convalidar un acto en ese procedimiento que hemos visto que hay que seguir, es necesario eliminar algún pronunciamiento del acto que sea favorable, hay que dar audiencia al interesado.

Efectos: El acto administrativo convalidado, supone un acto administrativo que ya no tiene defectos. El acto se convierte en un acto válido. El acto de convalidación producirá efectos desde su fecha, salvo lo dispuesto en el art. 39.3; “Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.”

Conversión de Actos Viciados

Artículo 50. Conversión de actos viciados.

“Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de este.”

En la conversión el acto sí que desaparece, lo que ocurre es que nace otro acto distinto, y el acto inválido, que puede ser tanto nulo como anulable. La doctrina alega que en la práctica cuando haya un acto anulable y sea posible su convalidación, no va a tener mucho sentido la conversión, puesto que lo más lógico es intentar subsanar el acto de los defectos, para que este continúe existiendo en el mundo jurídico.

Para que se pueda dar la conversión, es necesario un requisito básico, y es que el acto inválido contenga los elementos constitutivos del otro acto diferente. ¿Se requiere acto de conversión? El art 50 no lo exige, pero parece lógico que lo haya.

Efectos de la conversión:

• Aparece un acto que produce efectos, y este segundo acto nuevo, por supuesto que también puede adolecer de vicios, de forma que también podrá ser objeto de recurso. Sin embargo, en principio, como regla general, es que nace un acto nuevo que tiene los elementos constitutivos de otro acto distinto y produce los efectos propios de este nuevo.
• Estos efectos se producen desde que se dicta el acto inválido en sí, ya que en ese momento el acto ya tenía los elementos constitutivos básicos de ese nuevo acto, de manera que ya despliega efectos jurídicos, por la regla general de que un acto desde que se dicta es válido.

La Revisión de Oficio del Acto Administrativo

2. La Revisión por Motivos de Legalidad. A) La Revisión de Oficio de los Actos Nulos

Art. 106 LPACAP: “1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1. 2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2. 3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

Requisitos:

1. Existencia de un acto nulo de pleno derecho que incurra en algún supuesto de invalidez del art. 47.1.
2. La solicitud de revisión de oficio se inste, bien por la persona interesada, o bien por la propia Administración. El interesado tiene derecho a la acción de nulidad. No cualquiera puede pedir la nulidad del acto, sino solamente quien tenga legitimidad:
   • Los directamente afectados por la resolución que se quiere revisar.
   • Titular de derechos subjetivos en sentido estricto, puesto que se ve afectado por el acto y por su nulidad.
   • Todos aquellos que tengan intereses legítimos que también puedan verse afectados por la resolución.

En definitiva, para que se pueda pedir relación inequívoca entre el sujeto y entre el objeto de la pretensión, de tal manera que la declaración de nulidad que se quiere conseguir va a provocar un beneficio, un perjuicio, que puede ser actual o futuro, pero que siempre tiene que ser cierto (interpretación amplia y generosa, pero con cierta rigurosidad). Si se hiciese una interpretación restrictiva, se coartarían las posibilidades de defensa de los posibles interesados.

3. Que el acto ponga fin a la vía administrativa o que el acto no haya sido recurrido en plazo. Cuando se tiene la posibilidad de interponer un recurso, no resulta adecuado acudir a la revisión de oficio, ya que la revisión de oficio no deja de ser un cauce extraordinario. La vía ordinaria de impugnación es la de los recursos. Por lo tanto, la revisión de oficio es el último recurso.

Causas de Inadmisibilidad (Art. 106.3)

La Administración puede declarar inadmisible la solicitud por las siguientes causas motivadas:

• Cuando las solicitudes no se basen en alguna de las causas de nulidad del art. 47.1. Jurisprudencia: No hace falta que el interesado en la solicitud identifique qué vicio de nulidad se ha producido. Si de la explicación en solicitud se aprecia una causa de nulidad, es suficiente. No podrán inadmitir la solicitud porque no se diga la causa exacta de nulidad.
• Cuando carezcan manifiestamente de fundamento. Se recalca la excepcionalidad con la que debe apreciarse el fundamento. Si no se hace una interpretación restrictiva del “manifiestamente”, se está vetando el derecho de defensa de los interesados. Habrá una carencia manifiesta de fundamento: Si yo solicito una subvención para construir un pozo en Nicaragua y digo que quiero hacer una escuela en Catarroja. Me dicen que no y solicito la revisión de oficio, no tiene ni pies ni cabeza porque las bases están claras.
• Cuando en el supuesto en que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Si hay una mínima duda entre si son iguales o no las solicitudes, se ha de admitir (interpretación restrictiva).

Habrá solicitudes iguales: Si yo interpongo un recurso alegando tres motivos, me los desestiman, y planteo una revisión de oficio alegando los mismos tres motivos, serían iguales y lo inadmitirían. En general, la jurisprudencia exige que, de manera ostensible y palmaria, el órgano encargado de tramitar la revisión de oficio, vea que realmente concurre una causa de inadmisibilidad. Si no es así, estamos vulnerando el derecho a la tutela judicial efectiva del interesado.

Órganos Competentes para Resolver

Art. 111: “En el ámbito estatal, serán competentes para la revisión de oficio de las disposiciones y los actos administrativos nulos y anulables:

• a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y disposiciones y de los actos y disposiciones dictados por los Ministros.
• b) En la Administración General del Estado:
  1. Los Ministros, respecto de los actos y disposiciones de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado.
  2. Los Secretarios de Estado, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos directivos de ellos dependientes.
• c) En los Organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado:
  1. Los órganos a los que estén adscritos los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por el máximo órgano rector de estos.
  2. Los máximos órganos rectores de los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por los órganos de ellos dependientes.”

Procedimiento

El art. 106 se limita a decir que se puede iniciar de oficio o a instancia de parte y que hace falta el informe del Consejo de Estado u órgano autonómico consultivo equivalente. Como no dice nada más, aplicaremos el procedimiento administrativo general con esas dos especialidades.

1. Inicio: Por la Administración, de inicio o a instancia de parte.

Especialidades: Art. 108: “Iniciado el procedimiento de revisión de oficio al que se refieren los artículos 106 y 107, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá suspender la ejecución del acto, cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.” El Acuerdo de inicio debe fundarse en una de las causas de nulidad, aunque en la solicitud no hace falta poner los motivos exactos.

2. Instrucción: Todos los trámites previstos para el procedimiento administrativo común para la determinación y comprobación de los hechos. Se podrán solicitar todos los informes necesarios y habrá necesariamente una audiencia para los interesados y habrá una propuesta de resolución que recogerá los antecedentes de hecho, los fundamentos jurídicos así como los motivos de nulidad en los que se basa la decisión que se pretende plantear.

Especialidades: Previo Informe del Consejo de Estado. Es un informe preceptivo, sí el órgano administrativo que está tramitando expediente ha de solicitarlo. Además, es un órgano habilitante de la posterior decisión revisora de la Administración, de tal manera que la Administración solo puede declarar la nulidad del acto si el informe del Consejo de Estado es favorable, es decir, si es estimatorio de la nulidad que se está denunciando (art 106.2).

Función del dictamen: el Consejo de Estado ejerce una función de depuración de la actividad administrativa, tanto en interés del interesado, como el de la propia Administración que dicta el acto. Esto es importante, porque en estos procedimientos de revisión de oficio hay dos principios que entran en juego de manera contrapuesta;

• Principio de legalidad: art 9.3 CE – obliga a la Administración a revisar de oficio sus actos, cuando estos pueden no ser válidos, por concurrir alguna causa de nulidad de pleno derecho.
• Principio de seguridad jurídica: se ha de garantizar una esfera de protección, la Administración no puede estar siempre tramitando expedientes de revisión de oficio para depurar la legalidad de los actos administrativos, pues de ser así ello devendría en una inseguridad jurídica del sistema, sobre todo para los interesados.

El informe también desempeña una función de fiscalización y de tutela de los derechos e intereses legítimos de los interesados. Se ha convertido en un instrumento que permite a los interesados que la Administración anule sus propios actos en interés propio, en base al principio de la tutela judicial efectiva, en concreto al derecho de defensa (art 24 CE).

Según jurisprudencia, el informe del Consejo tiene que ser recabado de forma previa a la resolución que se adopte del procedimiento, deduciéndolo de la propia literalidad del artículo. NO es una autorización del procedimiento, por eso no se recaba en el inicio. Lo que permite el informe favorable es declarar la nulidad, y ha de ser emitido antes de la resolución. ¿Es necesario recabar el informe siempre? Si hay una causa de inadmisibilidad, no hace falta pedir el informe. Es la propia Administración quien declara la inadmisibilidad.

3. Finalización: la manera normal de acabar un procedimiento es la resolución dictada por la Administración, poniendo fin al mismo. Sin embargo, hay otras formas de terminación, como el desistimiento por parte de la Administración, por ejemplo.

Especialidades: terminación del procedimiento por caducidad (art 106.5). “5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.”

Por tanto, es el instrumento que permite que las Administraciones Públicas declaren que un acto que ellas han dictado es nulo. La revisión de oficio le permite eliminar sus actos nulos con la finalidad de evitar que del transcurso de los breves plazos que el legislador ha previsto para interponer un recurso derive un acto nulo que se consolide en el mundo jurídico. Amplía las posibilidades impugnatorias.

En función de este artículo, podemos afirmar que el proceso de revisión de oficio tiene la duración de seis meses. Si en estos meses no se dicta resolución, si el procedimiento se ha iniciado de oficio, se producirá la caducidad: se archivan las actuaciones con los efectos previstos en el art 95 LPAC. Art 95 LPAC: La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. Esto quiere decir, que lo que caduca en este caso es el procedimiento que se estaba sustanciando, pero como la acción de nulidad es imprescriptible, en cualquier momento se podrá volver a iniciar otro expediente para declarar la nulidad del acto.

Si el procedimiento se ha iniciado a instancia del interesado y pasan seis meses sin resolver ni notificar la resolución, se producirá la desestimación por silencio. Se genera el acto presunto.

El Art 24.1, regula los efectos que tiene el silencio en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado: “El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados”.

Si la Administración se da cuenta que en el plazo de seis meses no va a poder dictar resolución expresa y notificarla, tiene dos instrumentos que le permite la Ley:

• Ampliación de plazos, art 32.
• Suspensión del procedimiento, art 22. 1 d): “Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento.”

Indemnización

Art 106.4 “Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.”

Artículo 32. Principios de la responsabilidad. “1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.”

Requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración:

• Ausencia de fuerza mayor.
• Que el sujeto no tenga deber jurídico de soportar el daño.
• Sea un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado respecto de una persona o grupo de personas.
• Solo se indemnizarán los daños que deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia.

B) Revisión de Actos Anulables: El Recurso de Lesividad

Artículo 107. Declaración de lesividad de actos anulables. “1. Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público.”

Solo cabe declarar lesivo un acto si este es un acto favorable para los interesados, estos son los que se contraponen a los actos desfavorables o de gravamen, son los que amplían el patrimonio jurídico del destinatario, pues le otorgan un derecho que antes no tenían, eliminan algún obstáculo para el ejercicio de un derecho, le reconocen alguna facultad… Ha de ser un acto anulable, regulado en el art 48.

Solo las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, para declarar la nulidad del acto, previamente ha de haber declarado lesivo para el interés público. Así la previa declaración de lesividad es un presupuesto procesal para la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra ese acto declarado lesivo para el interés público. Por lo tanto, hay dos fases:

1. Primero nos encontramos con la declaración de lesividad como presupuesto procesal previo de acudir a la vía judicial.
2. Y en una segunda fase nos encontramos con el procedimiento judicial en sí mismo, que se va a sustanciar ante los órganos judiciales y en el seno del cual se va a declarar (o no) si el acto tiene que declararse anulable o no.

Solo está legitimada la Administración pública:

• Art 19.2 LJCA: “2. La Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley”.
• Art 45.4 LJCA: “El recurso de lesividad se iniciará por demanda formulada con arreglo al artículo 56.1, que fijará con precisión la persona o personas demandadas (…)”.

Es un procedimiento de declaración de lesividad, la Administración no es la parte demandada, sino la demandante, pues es la que interpone el recurso contencioso-administrativo, por ello, también se va a poder desistir en cualquier momento del procedimiento anterior a que se dicte sentencia.

“2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 82. Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos.”

Este artículo establece que la declaración de lesividad no es susceptible de recurso, porque los particulares ya van a tener la posibilidad de defenderse y alegar en ese procedimiento judicial que se va a sustanciar, ya que la declaración de lesividad realmente no dice nada, sino que es el presupuesto para ir a un procedimiento judicial, que es donde se va a decidir realmente sobre ese acto.

En la revisión de oficio no hay plazo porque estamos hablando de los defectos más graves. En cambio, en la declaración de lesividad hay un plazo de cuatro años, primando el principio de seguridad jurídica. Lo que marca el plazo NO es el inicio del procedimiento, sino terminar la primera fase y haber declarado el acto lesivo.

“3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.”

Así hay un plazo máximo de 6 meses para la caducidad del procedimiento.

Nos encontramos como plazos máximos:

• 4 años de prescripción.
• 6 meses de caducidad.
• 2 meses para iniciar el procedimiento Contencioso-administrativo, una vez se ha declarado la lesividad.

“4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia“. “5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de este, por el órgano colegiado superior de la entidad.”

3. La Revocación

Artículo 109. Revocación de actos y rectificación de errores. “1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. 2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho, o aritméticos existentes en sus actos.” (Los actos desfavorables o de gravamen son los que limitan o restringen derechos o facultades de los particulares). En cuanto a la revisión de oficio, en un primer momento se dijo que esta solo cabía en los actos favorables, pero luego se alegó que era para ambos actos, tanto los favorables, como los desfavorables. Como conclusión la doctrina consolidada alega que cabe contra ambos actos, sin perjuicio de que contra los actos desfavorables también quepa acudir a la revocación. De forma, que la diferencia entre la revisión de oficio y de la revocación en la práctica se realiza del siguiente modo:

• Motivos de legalidad de actos favorables, acudiremos a la revisión de oficio.
• Motivos de oportunidad, acudimos a la revocación, pues ya no se adecua a las necesidades de la Administración.