El Sistema Portuario de Chile: Evolución, Clasificación y Modernización

La costa chilena se caracteriza por ser abierta, desabrigada y de poca profundidad. Sin embargo, la buena labor realizada por los especialistas ha permitido construir puertos en gran parte del litoral nacional, aprovechando las bahías disponibles y dotándolos de infraestructura acorde a las necesidades generadas por el tipo de producto movilizado (productos líquidos, frigorizados, graneles, carga general, pasajeros, embarcaciones deportivas, turismo).

Clasificación de los Puertos Chilenos

Dada la variedad de puertos que existen, es posible subdividirlos según los siguientes criterios:

  • Según su propiedad:
    • Puertos estatales: Aquellos cuyas instalaciones pertenecen al Estado de Chile.
    • Puertos privados: Aquellos cuyas instalaciones son de propiedad privada.
  • Según su uso:
    • Puertos de uso público: Aquellos que prestan servicios indistintamente a cualquier usuario que lo requiera y que constituyen una actividad independiente, no accesoria a la industria principal de su propietario.
    • Puertos de uso privado: Aquellos que ofrecen un servicio exclusivo destinado a responder a las necesidades de la actividad principal de su propietario.
  • Según su destino o propósito: Puertos comerciales, industriales, deportivos, pesqueros y militares.
    • Puerto comercial: Todo aquel que tiene por misión fundamental ofrecer a los buques las instalaciones necesarias para efectuar las operaciones de embarque y desembarque de mercancías y personas.

Proceso de Modernización del Sector Portuario Estatal en Chile

El Estado de Chile ha buscado mejorar los niveles de eficiencia y eficacia del Sector Portuario Estatal, generando distintos procesos de modernización portuaria, los cuales tienen dos hitos relevantes:

  • La aplicación de la Ley N° 18.042 del año 1981, que elimina la exclusividad de EMPORCHI para realizar el movimiento de las cargas entre el gancho de la grúa y el almacenaje.
  • La Ley N° 19.542 del año 1997, que crea diez Empresas Portuarias Autónomas, elimina a EMPORCHI y sienta las bases para la integración de capital privado en inversiones portuarias.

Primeras Medidas de Modernización Portuaria (1960 – 1980)

Como respuesta a la necesidad de modernización del Estado evidenciada en los años 60, el Poder Ejecutivo comenzó un proceso reestructurador de la administración pública, creando una serie de empresas autónomas del Estado, entre las cuales se encontraba la Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI), dependiente del Ministerio de Obras Públicas. Esta se regía por el Decreto con Fuerza de Ley (DFL) N° 290 de 1960, cuyas labores consistían en explotar, administrar y conservar los diez puertos comerciales de uso público que poseía el Estado, actuar como Autoridad Portuaria Nacional, realizar en forma exclusiva la transferencia, porteo, recepción y almacenaje de cargas, y fijar las tarifas de estas por medio de Decretos Supremos.

Creada con el fin de mejorar el funcionamiento portuario, EMPORCHI tenía ciertas regalías tributarias y estaba exenta del pago de rentas por el uso de las concesiones marítimas utilizadas. Tenía la exclusividad de las labores realizadas en tierra, pero estaba imposibilitada de operar a bordo de los barcos, dado que esa era tarea de los trabajadores portuarios con matrícula.

El año 1975, EMPORCHI comenzó a depender del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, cuando este fue creado, pasando su personal a regirse por el Estatuto Administrativo.

Reaccionando ante los problemas presentes en los puertos públicos (demoras considerables debido al uso de equipos obsoletos, pérdidas frecuentes de carga debido a descoordinaciones entre portuarios y EMPORCHI, y altos costos monetarios que incluso podían ser más altos que los de producción) y a la necesidad de mejorar el servicio a las exportaciones, a fines de los 70 se adoptaron una serie de medidas tendientes a aumentar la capacidad competitiva de los puertos privados, entre las que destacaron:

  • La eliminación de las “regalías” que hasta esa fecha debían pagar los puertos privados que “compitieran” con EMPORCHI, establecidas en el DFL N° 290, que podían alcanzar hasta el 60% de las tarifas de los puertos privados.
  • La eliminación de la descarga gratuita de fertilizantes en puertos estatales.

La Cámara Marítima de Chile presentó, en el año 1979, un análisis de la operación portuaria local, proponiendo el fin de las matrículas y el traspaso al sector privado de todas las operaciones portuarias, proposición que años más tarde fue asumida como propia por ALAMAR en Cartagena, Colombia, en 1980. Finalmente, con las medidas mencionadas, en este periodo se sientan las bases para el inicio del sistema de libre competencia en las operaciones portuarias.

El Sistema Multioperador y la Ley N° 18.042 (1981)

En el año 1981, se publicaron las Leyes N° 18.011, N° 18.032 y N° 18.042, las cuales pusieron término al monopolio laboral de los trabajadores portuarios, permitiendo la entrada de cualquier chileno a las faenas portuarias y propiciando el libre acceso de las empresas estibadoras a la movilización íntegra de las cargas desde el barco a los lugares de acopio, terminando con el monopolio que tenía EMPORCHI sobre las faenas realizadas entre el gancho de la grúa y el almacén. La Ley N° 18.042 contemplaba también la posibilidad de que, a través de un sistema de remates, una empresa adquiriera el control de un sitio de atraque por un período de tiempo, disposición que finalmente nunca se aplicó.

No obstante ello, con la aprobación de esta ley, se sentó la base de un nuevo sistema portuario, el sistema multioperador, en el cual los servicios de estiba, desestiba, transferencia de carga desde el buque al muelle, porteo y almacenaje pueden ser realizados por una variedad de operadores privados, los cuales tienen la libertad de seleccionar a sus trabajadores y organizar libremente la totalidad de sus faenas, a excepción del almacenaje. A partir del año 1986, la Dirección Nacional de Aduanas permitió la habilitación de almacenes extraportuarios.

Desafíos Iniciales y Respuestas Estatales

El nuevo sistema presentó sus primeros problemas a los pocos años de ser adoptado, a causa de los despidos masivos que se realizaron. Estos generaron una fuerte sensación de inestabilidad entre los trabajadores, provocando su movilización para exigir una vuelta atrás en las medidas tomadas. Como respuesta a esta situación, el Estado cerró la entrega de los Permisos de Trabajador Portuario (PTP), congelando el número de trabajadores y proponiendo restablecer negociaciones tripartitas. En 1985 se abrió nuevamente la entrega de permisos para trabajadores portuarios.

Por otra parte, y con el fin de complementar el marco legal del sector empresarial portuario, en el año 1988 se reguló el funcionamiento de los operadores portuarios privados en Chile.

Con el fin de incorporar capital y gestión privada en obras públicas, en el año 1991 se aprobó el DFL N° 164, que autorizaba la participación privada en obras públicas, modificado en el año 1996 por el Decreto N° 900, la “Ley de Concesiones de Obras Públicas”. A partir de esa fecha, el Ejecutivo abrió conversaciones con este sector para definir las bases de una posible ley general de puertos que regulara la actividad privada y estatal en los puertos.

Promulgación de la Ley N° 19.542: Modernización Profunda del Sector Portuario Estatal (1997)

En diciembre de 1997 fue publicada la Ley N° 19.542 de Modernización del Sector Portuario Estatal, ley que eliminó a EMPORCHI. Se crearon diez Empresas Portuarias Estatales y se abrió la posibilidad a los privados de administrar e invertir en los frentes de atraque, con el fin de asegurar la competencia interportuaria e incentivar la participación de un mayor número de operadores portuarios, requisitos mínimos para lograr un aumento en la eficiencia del sector.

Las características y los principios de autonomía, igualdad financiera, tributaria, laboral, de auditoría y control, les permite funcionar en forma similar a las empresas privadas, permitiendo una competencia de igual a igual entre ambos sectores. Estas empresas deben autofinanciarse, sus presupuestos deben ser aprobados por el Ministerio de Economía, deben pagar impuestos del 16,5% más un sobre-impuesto del 40% sobre las utilidades, y la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda puede solicitarles que entreguen sus utilidades al Tesoro Nacional.

Tareas de las Empresas Portuarias Estatales

Dentro de sus tareas están:

  • La fijación de tarifas por los servicios de almacenamiento que se presten y por el uso de bienes que se exploten.
  • La coordinación de la operación de los agentes y servicios públicos que intervienen en el interior de los recintos portuarios.
  • La formulación de un “Plan Maestro” y de un “Calendario Referencial de Inversiones” para los Puertos y Terminales que administren.
  • La elaboración y supervisión de la reglamentación necesaria.
  • El diseño de concesiones, administración de espacios comunes y servicios de almacenaje.
  • Garantizar a través de las tarifas una cierta rentabilidad.

La descentralización de EMPORCHI en empresas portuarias autónomas, con costos sociales acotados, sin conflictos laborales y con un diseño organizacional que implicó una profunda modernización de la gestión portuaria estatal, se realizó en el corto período de nueve meses, plazo menor al de un año establecido por la correspondiente Ley.

Efectos de la Modernización Portuaria Estatal en el Ámbito Laboral

Con la publicación de la Ley N° 19.542 de 1998, la industria portuaria de Chile vivió una profunda transformación. Este cambio estructural estableció nuevas realidades laborales, inicialmente en EMPORCHI y sus sucesoras legales, las empresas portuarias públicas y, con posterioridad, en las empresas agentes de nave y en las nuevas empresas concesionarias, afectando el ámbito de las relaciones laborales de los trabajadores marítimo-portuarios.

El mundo portuario ha tenido una transformación vertiginosa en los últimos años. Esta transformación logística se ha logrado, básicamente, a través de tres medidas que han transformado la industria.