Conceptos Fundamentales de la Política Pública (Según Meny)

¿Qué es una Autoridad Pública?

Una autoridad se considera pública si ejerce funciones de gobierno sobre administrados y territorios definidos, especialmente como depositaria de la legitimidad estatal, dotada de potestades públicas.

Es autoridad pública el organismo que administra un bien colectivo, a condición de que este organismo disponga de un procedimiento específico de opciones, que posea una autoridad propia y que actúe por medio de un aparato organizado. Un bien colectivo es un bien o un servicio que, según la definición que dan los economistas, posee tres particularidades:

  1. No es divisible (lo que A consume no impide la posibilidad de que B lo consuma).
  2. No puede ser racionado de forma selectiva por los mecanismos del mercado y de los precios.
  3. Finalmente, está disponible, ya que se supone que cada consumidor potencial puede recibir una parte igual.

Alcance de una Política Pública

¿Dónde comienza y dónde acaba, por ejemplo, una política pública? Una política pública se compone de «todo aquello que los actores gubernamentales deciden hacer o no hacer».

Es útil distinguir dos facetas de la actividad gubernamental: la gestión interna y la gestión de las políticas públicas:

  • La gestión interna: Es la movilización que hace una autoridad pública de sus recursos propios, a fin de producir realizaciones concretas, especificables e individualizables (productos, como certificados administrativos).
  • La gestión de políticas públicas: La segunda función, transformar productos en efectos o impactos. Se supone que toda intervención pública concreta engendra una alteración del estado natural de las cosas en la sociedad y puede unirse a uno o varios efectos o impactos.

Definición y Características de la Política Pública

Una política pública es un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico. Tiene las siguientes características:

  • Un factor de coerción: La legitimidad es autoridad legal o ejerce una coerción que se apoya en el monopolio de la fuerza. Por ello, el acto público se impone; está habilitado en tanto que expresión de las potestades públicas.

Tipologías de la Acción Pública (Lowi y Salisbury)

Las tipologías más corrientemente utilizadas son las que clasifican la acción pública en función de la teoría del cambio social que la estructura. Así, por ejemplo, la elaborada por Lowi y completada por Salisbury (Lowi, 1964; Salisbury, 1968), se acuña en un parámetro: la naturaleza de la coerción que una política pública introduce entre el Estado y el sujeto.

Parámetros de Coerción

Desde el punto de vista de la coerción, una política pública puede calificarse de dos maneras:

  1. Por la forma de ejercerse: Esta coerción se ejerce directa o coactivamente sobre el sujeto o, al contrario, de una manera indirecta o suave (ejemplo: un agente de policía multa o da un consejo al automovilista infractor).
  2. Por el alcance: Esta coerción alcanza al sujeto como tal, en su comportamiento mismo, cuya autonomía limita, o al contrario, se ejerce por medio de una presión sobre su entorno (ejemplo: se puede restringir el consumo de las familias con un incremento del impuesto sobre la renta o mediante una disminución de los gastos públicos estatales).

El cruce de ambos parámetros permite distinguir cuatro tipos de políticas públicas (las dos primeras se centran en el comportamiento de los afectados):

  • Una política reglamentaria (Directa).
  • Una política distributiva.
  • Una política redistributiva.
  • Una política constitutiva: La coerción afecta al sujeto de manera débil e indirecta.

La Hipótesis del Sujeto Utilitarista

En materia de política pública, es preferible para el analista partir de la hipótesis de que el sujeto es utilitarista y egocéntrico. Esto se traduce de tres maneras en las percepciones y los comportamientos del público:

  1. Los costos tienden a imponerse sobre los beneficios.
  2. El corto plazo importa más que el medio plazo.
  3. Los costos y beneficios que afectan a pequeños grupos se imponen a los costos y beneficios que afectan a vastas poblaciones.

La Definición del Problema en la Política Pública (Según Aguilar)

Por definición del problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestión (problema, oportunidad, tendencia), ya aprobada y colocada en la agenda de la política pública, es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados, quienes no raramente actúan en el marco de una definición de autoridad, aceptable provisionalmente en términos de sus probables causas, componentes y consecuencias (Hogwood y Gunn, 1984: 108).

El Poder de la Definición

«Quién define es quien decide» es una máxima que quiere subrayar el hecho de que los grupos sociales y/o gubernamentales que han tenido la capacidad de ofrecer el planteamiento y la definición de la cuestión son los que influyen efectivamente en la decisión.

Quiere decir también que la manera como se ha definido un asunto público condiciona la configuración de los instrumentos, modos y objetivos de la decisión pública, es decir, las opciones de acción. No es lo mismo definir la pobreza como explotación, que como ausencia de igualdad de oportunidades o rezago cultural. Sus componentes y factores causales son diversos y perfilan políticas diversas.

El gobierno decide actuar solo sobre lo que previamente ha llamado y fijado su atención; definir un problema es de alguna manera delimitar la probabilidad, tipo y alcance de su solución.

En suma, la atención, definición y tratabilidad del problema son componentes determinantes del proceso por el cual el problema (asunto, cuestión, demanda) alcanza su carácter de agendum: algo sobre lo que se debe actuar.

El Desafío de la Solución y la Legitimación de Problemas (Según Bardach)

La gente que dice que definir el problema es «verdaderamente el paso más arduo», o frases por el estilo, se engañan a sí mismas y mistifican innecesariamente el análisis de la política pública. Mi propósito en este trabajo era rescatar la visión del sentido común: la definición de problemas es ardua, pero saber encontrar las soluciones es realmente el reto del análisis y diseño de las políticas.

La Legitimación de los Problemas

Es necesario deslegitimar ciertas definiciones que, aunque basadas en sentimientos ciudadanos genuinos, van en contra de concepciones más razonadas del interés público.

Hay problemas que el gobierno no puede ni debe tocar. Sin embargo, cuando se trata de casos específicos hay margen para muchas inconformidades legítimas, algunas de las cuales son suficientemente profundas y razonadas como para calificarlas de «ideológicas». Los analistas de políticas profesan diferentes tendencias y doctrinas, y se colocan a lo largo de un amplio espectro ideológico.

El Conflicto entre la Percepción Ciudadana y la Teoría Económica

Considérese, por ejemplo, la prevalencia e incidencia de los accidentes de trabajo. Una muy plausible teoría del mercado de trabajo sostiene que los salarios y otras compensaciones adicionales llevan incorporado un seguro de riesgo, por lo que a mayor riesgo de trabajo corresponde proporcionalmente una mayor compensación al trabajador. Si algunos accidentes todavía ocurren, estarán por lo menos compensados con base en el peritaje actuarial correcto. La idea de que cualquier accidente o muerte de trabajo sea realmente un problema tiene más probabilidad de ser aceptada entre los trabajadores que entre los analistas de políticas. Donde el analista ve optimalidad y por ende «ausencia de problemas», el trabajador sigue viendo problemas en serio y a montones. ¿Cuál de las dos «definiciones del problema» es la correcta?

La posición económica del analista conduciría a resultados mucho más aceptables. Por consiguiente, la única razón del analista para sustituir la opinión de los trabajadores con su propia teoría y sus corolarios sobre el carácter de «no problema» de ciertos accidentes de trabajo, es que él está (o debería estar) preparado para argumentar que su teoría podría también ser la de los trabajadores, si estos fueran capaces de entender las consecuencias de un punto de vista competitivo acerca del mundo. Por supuesto, en la medida que este consenso se rompa o que el deseo de amortiguar los impactos del cambio sea parte fundamental del consenso, las razones del analista se debilitan o, por lo menos, se vuelven confusas.

Es deber ineludible del analista articular y representar algún tipo de consenso social implícito en las cuestiones de economía política, sobre todo cuando enfrenta el reto de atender a un agraviado ciudadano que reclama «justicia», basado en consideraciones muy particularistas.