El Poder Financiero de los Entes Locales y sus Tributos

Fundamentación Constitucional de la Financiación Local

Para comprender el poder financiero de los entes locales, es esencial recordar que todo tributo requiere capacidad económica y una ley que lo cree. Aunque los municipios cuentan con capacidad económica, carecen de parlamento o asamblea legislativa, por lo que no pueden crear tributos mediante ley. Sus órganos (alcalde y concejales) aprueban ordenanzas, pero estas tienen rango reglamentario y no pueden crear tributos.

Esta limitación se suple o complementa mediante normativa estatal, especialmente el Artículo 142 de la Constitución Española (CE) y la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL) de 1988.

El Artículo 142 CE reconoce la autonomía financiera de los entes locales, señalando que deben contar con medios suficientes para ejercer sus funciones y que su financiación procederá principalmente de tributos propios y de la participación en los tributos estatales y autonómicos.

Es importante destacar que, en el régimen común, las diputaciones provinciales no tienen autonomía tributaria, a diferencia de las diputaciones forales del País Vasco y Navarra, que sí ostentan un poder tributario amplio.

Por último, la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), con 223 artículos, regula no solo los tributos locales (cinco impuestos: tres obligatorios y dos potestativos), sino también la gestión presupuestaria de los ayuntamientos.

Impuestos Locales Obligatorios

Los siguientes impuestos son de naturaleza estatal, regulados por el Real Decreto Legislativo 2/2004, pero están totalmente cedidos a las Haciendas Locales, y su aplicación es obligatoria en el término municipal. Para su aplicación, la corporación local aprueba una ordenanza que se revisa anualmente, ya que suelen introducirse modificaciones (adaptaciones a la ley estatal). Esta ordenanza no debe exceder los límites que marca la norma estatal (el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales – TRLRHL).

Estos son:

  • Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI)

    Es el impuesto más relevante del poder tributario local, ya que diversos estudios señalan que es el que mayor recaudación genera dentro del sistema tributario español. Su recaudación ha crecido incluso en épocas de crisis, al estar vinculado a un hecho imponible que se produce de forma continua.

    El cálculo del impuesto se basa en el valor catastral, una valoración objetiva fijada por técnicos del catastro según parámetros como la ubicación, superficie, antigüedad o calidad del inmueble. No obstante, el valor catastral debería actualizarse conforme a la realidad del mercado, y no solo mediante coeficientes establecidos en la Ley de Presupuestos.

    Además, este impuesto presenta una serie de características específicas:

    • Directo: Grava la titularidad de un inmueble a 1 de enero de cada año en un municipio. Se aplica a un gran número de sujetos, desde personas físicas y jurídicas, e incluso a entes sin personalidad jurídica.
    • Real-objetivo: Grava la titularidad de un inmueble y considera sus características específicas (por ejemplo, los inmuebles declarados Bien de Interés Cultural y los dedicados al culto están exentos).
    • Progresivo: Su progresividad se basa en el valor catastral; a mayor valor catastral, mayor tipo de gravamen, y los coeficientes aplicados también consideran las características del inmueble.
    • Devengo: Es de devengo periódico (se genera el 1 de enero de cada año), lo que puede generar problemas en operaciones realizadas antes de esa fecha respecto a los obligados tributarios. Presenta una doble gestión: la tributaria, a cargo del municipio (sin autoliquidación), y la catastral, dependiente del Ministerio de Hacienda (lo que puede generar conflictos en transmisiones a finales de año).
    • Finalidad fiscal: Es el impuesto local que más recauda.

  • Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM)

    Es un impuesto municipal que grava la titularidad de vehículos de tracción mecánica aptos para circular por vías públicas. La cuota se determina según las características del vehículo (tipo, potencia fiscal, carga útil, etc.).

    Su gestión y recaudación corresponde a la Dirección General de Tráfico (DGT), que ingresa lo recaudado al Ministerio de Hacienda, el cual, a su vez, lo transfiere a los municipios. Existen exenciones para ciertos vehículos, como ambulancias o vehículos de autoescuela, y bonificaciones para personas con discapacidad.

    Además, este impuesto presenta una serie de características propias:

    • Directo: Grava la titularidad y circulación de un vehículo dado de alta a 1 de enero en un determinado término municipal.
    • Real-objetivo: Grava la posesión de un vehículo y considera sus características (por ejemplo, están exentos vehículos de la Defensa y Seguridad del Estado, ambulancias, camiones de bomberos, etc.).
    • Progresivo: Su progresividad se basa en la potencia fiscal (caballos fiscales), lo que ha sido criticado por no considerar el nivel de contaminación de los vehículos.
    • Devengo: Es de devengo periódico (se genera el 1 de enero de cada año). La gestión es dual: la tributaria la realiza el ayuntamiento, mientras que la relativa al alta y la autorización para circular es competencia de la DGT.
    • Finalidad: Posee una clara finalidad fiscal y extrafiscal, ya que, además de recaudar, busca incentivar la reducción de la contaminación generada por la circulación de vehículos.

  • Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE)

    Es un impuesto municipal que grava el ejercicio de actividades económicas o profesionales en un municipio, con o sin local asociado. Fue controvertido por no implicar, en apariencia, una manifestación directa de capacidad económica, al tratarse de un acto formal.

    No obstante, el Tribunal Constitucional lo consideró conforme al principio de capacidad económica, al entender que supone la ordenación de medios productivos para generar capacidad económica.

    Además, posee una serie de características:

    • Directo: Grava el ejercicio de una actividad económica o profesional.
    • Real-objetivo: Grava el tipo de actividad económica, considerando su ubicación y características.
    • Progresivo: Su progresividad se basa en la existencia y ubicación del local, así como en el tipo de actividad desarrollada.
    • Devengo: Es de devengo periódico, generándose anualmente mientras se mantenga el alta y se desarrolle la actividad.
    • Finalidad: Posee una clara finalidad fiscal (recaudatoria), pero también una naturaleza censal, al registrar a los sujetos que desarrollan actividades económicas.

Impuestos Locales Potestativos

Los impuestos potestativos son aquellos que el Estado pone a disposición de los Ayuntamientos, quienes deciden aplicarlos o no. La decisión se toma considerando las necesidades financieras de recaudación y las prioridades políticas.

Los impuestos potestativos son:

  • Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO)

    Este impuesto grava la realización de cualquier construcción, instalación u obra que requiera licencia urbanística o declaración responsable. Su liquidación es doble: una provisional, que se realiza al inicio de la obra al concederse la licencia municipal (calculada sobre una estimación del coste), y una definitiva, que se practica una vez finalizada la obra, ajustando el importe en función del coste real.

    La base imponible es el coste de la obra, con ciertos gastos incluidos y otros no.

    Su peculiaridad es la figura del sustituto del contribuyente: aunque el sujeto pasivo es el propietario, quien paga el impuesto es el constructor (o promotor), al ser quien solicita la licencia. Este, a su vez, lo repercute al propietario en el precio.

    Además, el impuesto presenta una serie de características propias:

    • Directo: Grava la realización de una construcción, instalación u obra en un término municipal.
    • Real-objetivo: Lo relevante es la construcción, instalación u obra, considerando sus características.
    • Proporcional: El tipo de gravamen no podrá superar el 4% (se aplica un tipo fijo sobre la base imponible).
    • Devengo: Es de devengo instantáneo, generándose en el momento de inicio de la construcción, instalación u obra.
    • Finalidad: Posee una finalidad fiscal y extrafiscal. Busca recaudar y, a la vez, regular la actividad constructiva, dado el impacto y coste que estas obras suponen para el municipio y sus infraestructuras, más allá de la tasa por la licencia.

  • Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU)

    En 2017, el Tribunal Constitucional (TC) declaró parcialmente inconstitucional el método de cálculo de este impuesto, al considerar que no podía gravarse una capacidad económica inexistente cuando no se había producido un incremento real del valor del terreno. En 2021, el TC lo declaró definitivamente inconstitucional en su formulación anterior, lo que llevó a su reforma.

    El hecho imponible es la transmisión de la propiedad de terrenos de naturaleza urbana por cualquier título (venta, herencia, donación) o la constitución o transmisión de derechos reales de goce limitativos del dominio, siempre que se produzca un incremento de valor del terreno en un plazo máximo de 20 años. Este incremento de valor se calcula en base a criterios objetivos, considerando la acción urbanística municipal que revaloriza las zonas urbanas.

    Además, posee una serie de características:

    • Directo: Grava el incremento de valor que experimenta un terreno de naturaleza urbana (un inmueble) como resultado de la acción urbanística municipal, en el momento de su transmisión (inter vivos o mortis causa).
    • Real-objetivo: Grava el terreno y considera sus características.
    • Progresivo: Su progresividad se basa en el período de generación del incremento, el valor catastral y la ubicación del inmueble.
    • Devengo: Es de devengo instantáneo, generándose en el momento de la transmisión o venta.
    • Finalidad fiscal: Tiene una clara finalidad recaudatoria.