Protección y Defensa del Patrimonio del Estado: Conceptos Fundamentales

La protección y defensa del patrimonio del Estado es un pilar fundamental del derecho administrativo. Este documento detalla los principios, facultades y procedimientos que rigen la gestión y salvaguarda de los bienes públicos.

Principios y Bienes de Dominio Público

  1. La ley regulará el régimen de los bienes de dominio público, inspirados en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad.
  2. Los bienes de dominio público incluyen, entre otros:
    • La zona marítimo-terrestre.
    • Aquellos que determine la ley.
    • El mar territorial.
    • Los recursos naturales.
    • La zona económica exclusiva.
    • La plataforma continental.

Concepto de Patrimonio del Estado

El patrimonio del Estado está integrado por el patrimonio de la Administración General del Estado y los patrimonios de los organismos públicos que se encuentren en dependencia o vinculación con ella. Este concepto abarca:

  • Las reglas de atribución de competencia.
  • Los modos de adquisición de los bienes y derechos.

En este documento, nos centraremos en el estudio de la defensa y protección del patrimonio del Estado, que se articula a través de facultades y prerrogativas especiales, como las potestades exorbitantes.

Normas Generales de Protección y Defensa del Patrimonio

Obligaciones de la Administración

Las Administraciones Públicas tienen las siguientes obligaciones generales:

  1. Protección, defensa y custodia del patrimonio: Deben proteger los bienes y derechos, asegurar su inscripción registral y ejercer las potestades administrativas y acciones judiciales necesarias.
  2. Velar por la custodia y defensa: Corresponde a los titulares de los órganos competentes velar por la custodia y defensa de los bienes y derechos del patrimonio del Estado.

Facultades y Prerrogativas para la Defensa del Patrimonio

Para la defensa de su patrimonio, las Administraciones Públicas dispondrán de las siguientes facultades:

  1. Investigar: Determinar la situación de los bienes y derechos que forman parte de su patrimonio.
  2. Deslindar: Fijar los límites de los inmuebles de su titularidad.
  3. Desahuciar: Recuperar la posesión de los inmuebles demaniales de los poseedores, una vez extinguida la tenencia.
  4. Recuperar: Restablecer la posesión perdida de sus bienes y derechos.

Las entidades públicas empresariales, vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado, Comunidades Autónomas o corporaciones locales, solo ejercerán las potestades de defensa de bienes demaniales mencionadas en el apartado anterior.

Reglas de Ejercicio de las Potestades Administrativas

Actuación con Arreglo a Procedimiento

La actuación de la Administración en el ejercicio de sus potestades se someterá a la ley y al Derecho, conforme al artículo 105.3 de la Constitución Española, que establece que la Administración actuará sujeta al procedimiento administrativo.

Aspectos clave de esta actuación:

  • Cuando la Administración actúe y ejerza sus potestades, los afectados no podrán defenderse mediante interdictos.
  • Frente a las actuaciones de la Administración, no cabrá la tutela sumaria de la posesión del artículo 250.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil; las demandas no se admitirán a trámite.
  • Se regula la ejecución de las resoluciones administrativas, no admitiéndose a trámite acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos realizadas en el ámbito de su competencia y demandas acordes al procedimiento.
  • Solo cuando concurra una infracción en el procedimiento, será posible la defensa interdictal.
  • La defensa interdictal no es posible mediante el interdicto de obra nueva. El Tribunal de Conflictos de Jurisdicción ha rechazado formular este interdicto o acción de suspensión de obra nueva frente a la Administración, por considerar el interés general que la obra pública tiene desde la Administración como gestora de intereses, y no se puede consentir que la obra quede postergada.

Impugnación de las Vías de Hecho

La normativa contempla la impugnación de las vías de hecho:

  • El artículo 105.3 de la Constitución Española establece que la Administración actúa con sujeción al procedimiento administrativo.
  • El artículo 95 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece que es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones que constituyan vía de hecho.
  • El artículo 103.1 de la Constitución Española reitera que la Administración actuará sometiéndose a la ley y al Derecho.
  • El artículo 136 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa contempla la adopción de medidas cautelares cuando la Administración incurre en vía de hecho:
  1. La medida cautelar se adoptará, salvo que no se den las situaciones previstas en dichos artículos o que la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de un tercero.
  2. La medida puede solicitarse de forma previa al recurso.

Posibilidad de Adoptar Medidas Provisionales

Una vez iniciado el procedimiento de facultad y potestades, el órgano competente podrá adoptar las medidas provisionales que sean necesarias para asegurar la eficacia del acto. Estas medidas se regulan a través del artículo 72 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En caso de que exista un peligro de pérdida o deterioro, estas medidas podrán ser adoptadas incluso antes de iniciar el procedimiento.

Competencia Jurisdiccional

Se diferencia entre las controversias que afectan al derecho de propiedad y aquellas otras que afectan a los aspectos de ejercicio de la competencia administrativa y el procedimiento de actividad administrativa. Esto es consecuencia de la doctrina de los actos separables, que exige que se observe esta regla incluso cuando el resultado final sea un contrato de derecho privado, si la formación de la voluntad de la Administración está sometida a normas jurídico-administrativas.

Cuestiones de Prioridad

La normativa establece prioridades en la competencia jurisdiccional:

  1. El artículo 41.2 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) establece que el conocimiento de las causas de naturaleza civil dirigidas por el ejercicio de las potestades de la Administración corresponderá a los órganos civiles.
  2. El artículo 43.2 de la LPAP indica que quienes se consideren perjudicados en el derecho de propiedad u otros de naturaleza civil podrán ejercitar las acciones ante los órganos del orden civil, con reclamación previa en la vía administrativa conforme a las normas del Título VIII de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
  3. El artículo 43.2 de la LPAP también señala que los actos indicados en los procedimientos que se sigan para el ejercicio de estas facultades y potestades que afecten al titular solo podrán ser recurridos ante la jurisdicción contencioso-administrativa, agotando previamente la vía administrativa.

Potestad de Investigación del Patrimonio

Alcance de la Potestad

El artículo 45 de la LPAP establece que las Administraciones Públicas deben investigar la situación de los bienes y derechos que formen parte de su patrimonio, a fin de determinar la titularidad de los mismos.

Competencias

La competencia para la investigación se distribuye de la siguiente manera:

  1. Bienes y derechos de la Administración General del Estado: El órgano competente para iniciar el expediente y resolver la investigación será el Director General de Patrimonio.
  2. Bienes de patrimonio de organismos públicos: Cuando sean bienes del patrimonio de los organismos públicos dependientes de la Administración General del Estado o vinculados a ella, las competencias corresponderán a sus presidentes o directores.
  3. El artículo 46.3 de la LPAP regula los trámites preceptivos, distinguiendo si los expedientes de investigación de bienes y derechos:
  • Afectan a la titularidad de la Administración General del Estado o sus organismos públicos: En este caso, será necesario el informe de la Abogacía del Estado o de la dirección del servicio antes de adoptar una resolución, salvo que se archive el expediente.
  • Se refieren a bienes y derechos de otras entidades dependientes de la Administración: En este caso, será necesario el informe previo del órgano que las asesore.

Procedimiento de Investigación

El artículo 47 de la LPAP desarrolla el procedimiento que ha de seguirse para la investigación de bienes y derechos, estableciendo las siguientes normas:

  1. Iniciación: El procedimiento se iniciará de oficio, por iniciativa propia o por denuncia de particulares.
  • Denuncia:
    1. La Dirección General de Patrimonio resolverá su admisibilidad y ordenará el inicio del procedimiento.
    2. El artículo 48 de la LPAP contempla un premio por denuncia a quien, sin estar obligado por cargo o función, promueva esa investigación a través de su denuncia.
    3. Si los bienes y derechos son públicos, se abonará un 10% del valor de los bienes y derechos denunciados, siempre que el procedimiento concluya con su incorporación al patrimonio del Estado y que no sea revocado.
    4. La resolución que finalice el procedimiento indicará si la denuncia reúne los requisitos necesarios para obtener el premio.
    5. El premio se devengará una vez se vendan los bienes investigados y se calculará sobre el importe de su venta o, en caso de no venderlos, sobre el valor catastral.
Publicidad:
  • El acuerdo de incoación del procedimiento se publicará en el Boletín Oficial del Estado (BOE), pudiendo utilizarse otros medios para ello.
  • Una copia se remitirá al Ayuntamiento donde se encuentre el bien para su exposición en el tablón de edictos.
Informes preceptivos: La Abogacía del Estado o los organismos que asesoren a las entidades dependientes de la Administración deberán emitir informes sobre la admisibilidad de las pruebas propuestas por los interesados. Resolución: Cuando se considere acreditada la titularidad sobre el bien o derecho que ponga fin al procedimiento, se declarará en la resolución:
  • Su tasación.
  • Inclusión en el Inventario General de Bienes y Derechos.
  • Inscripción en el Registro de la Propiedad.
  • Adopción de medidas para obtener la posesión.
Duración: Si el expediente de investigación no fuese resuelto en el plazo de dos años desde el día siguiente a su publicación, el órgano instructor lo archivará. Excepción: No será necesario tramitar el procedimiento cuando, debido a concentraciones parcelarias, se le asignen a la Administración General del Estado fincas de reemplazo carentes de titular. En este caso, el acto o acuerdo será suficiente para que la Administración las tome.

Potestad de Deslinde

Alcance de la Facultad de Deslinde

  1. El deslinde es la potestad de la Administración para fijar los límites de sus propiedades sobre fincas colindantes de particulares o de otras Administraciones.
  2. Presupuesto: Las Administraciones pueden deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de otros de terceros cuando los límites sean imprecisos o exista usurpación.
  3. Características esenciales:
    • Exime a las Administraciones Públicas del auxilio judicial.
    • Impide que, durante la tramitación del procedimiento de deslinde, se pueda introducir un procedimiento judicial con la misma pretensión.

Competencia para el Deslinde

El artículo 48 de la LPAP fija tres reglas para la competencia:

  1. Bienes patrimoniales de la Administración General del Estado:
    • La incoación la acordará el Director General de Patrimonio.
    • La instrucción corresponderá a los delegados de Economía y Hacienda.
    • La resolución la dictará el Ministro de Hacienda.
  2. Bienes demaniales de la Administración General del Estado:
    • La incoación corresponderá al titular del departamento ministerial al que afecte o al que le corresponda su gestión o administración.
    • La instrucción y la resolución corresponderán igualmente al titular del departamento ministerial.
  3. Bienes de organismos públicos vinculados: La competencia se ejercerá por sus presidentes o directores.

Procedimiento de Deslinde

El artículo 54 de la LPAP contiene previsiones para el procedimiento de deslinde:

  1. Iniciación: Se iniciará de oficio o a petición de los colindantes, a costa de los gastos generados, debiendo constar su conformidad expresa en el expediente. Para su cobro se seguirá la vía de apremio.
  2. Publicidad: La iniciación del procedimiento se comunicará al Registro de la Propiedad correspondiente para que se tome razón de su incoación. Además, se publicará en el BOE y en el tablón de edictos del Ayuntamiento donde radique el inmueble a deslindar. Este acuerdo se notificará a cuantas personas ostenten derechos sobre las fincas colindantes que puedan verse afectadas por el deslinde.
  3. Resolución: La resolución se dictará previo informe de la Abogacía del Estado o del órgano al que corresponda el asesoramiento de las entidades públicas vinculadas a la Administración General del Estado. Deberá notificarse a los afectados por el procedimiento de deslinde. Una vez que el acuerdo resolutorio sea firme, se procederá al amojonamiento y se inscribirá en el Registro de la Propiedad correspondiente. Si la finca se halla inscrita en el registro, se inscribirá igualmente el deslinde administrativo una vez que sea firme. La resolución aprobatoria será título suficiente para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes, siempre que contenga lo exigido por la Ley Hipotecaria.
  4. Duración: El plazo máximo será de 18 meses desde la fecha de iniciación. Transcurrido este plazo sin resolución, caducará el procedimiento y se archivará.

Potestades de Recuperación Posesoria

Alcance de la Potestad de Recuperación

Para recuperar la posesión de sus propios bienes frente a terceros que los poseen indebidamente, el artículo 55.1 de la LPAP establece que las Administraciones Públicas pueden recuperar por sí mismas la posesión indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su patrimonio. El legislador distingue entre bienes demaniales y patrimoniales:

  1. Bienes Demaniales: La potestad de recuperación se podrá realizar en cualquier momento, ya que no son susceptibles de apropiación ni de posesión, y por ello, el detentador no puede consolidar ningún derecho sobre ellos. La Administración posee la facultad de recuperarlos sin limitación temporal alguna.
  2. Bienes Patrimoniales:
    1. Para su recuperación, se requiere iniciar el procedimiento en el plazo de un año desde la usurpación. Pasado ese plazo, deberán ejercitarse las acciones correspondientes ante los órganos del orden civil.
    2. Dado que son de dominio privado, la Administración puede perder la posesión de ellos por su posesión continuada durante un año, lo que provocará que no tengan potestad directa y deban acudir a los tribunales civiles.

Competencia para la Recuperación Posesoria

El artículo 57 de la LPAP diferencia entre:

  1. Bienes y derechos de la Administración General del Estado:
    • Corresponde al delegado de Economía y Hacienda del lugar donde se encuentren, dándose cuenta al Director General del Patrimonio del Estado.
    • Si los bienes o derechos se encontrasen adscritos a un organismo público o afectados a un departamento ministerial, la competencia corresponderá al presidente o director de aquel o al ministro titular.
  2. Bienes de organismos públicos vinculados: La competencia corresponde a sus directores o presidentes.

Procedimiento de Recuperación Posesoria

El artículo 56 de la LPAP establece las siguientes previsiones para el procedimiento:

  1. Comprobación del hecho de la usurpación y su fecha.
  2. Si el hecho denunciado tiene apariencia de delito o falta, interviene el Ministerio Fiscal previo dictamen del Abogado del Estado.
  3. Audiencia del interesado.
  4. Requerimiento al ocupante para que cese en su actuación en un plazo no superior a ocho días.
  5. En caso de resistencia, se adoptarán las medidas para recuperar la posesión del bien o derecho, con remisión a la ejecución forzosa.
  6. Se podrá solicitar el auxilio de fuerzas y cuerpos de seguridad o imponer multas de hasta el 5% del valor de los bienes ocupados cada ocho días hasta que se realice el desalojo.
  7. Se solicita la autorización judicial del contencioso-administrativo. La sección de los Tribunales de Instancia tendrá competencia para autorizar la entrada en los domicilios, edificios o lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, salvo que se trate de la ejecución de medidas de protección a menores.
  8. Los gastos derivados de la tramitación del procedimiento de recuperación serán de cuenta del usurpador. El importe, junto a los daños y perjuicios ocasionados, se podrá hacer efectivo por el procedimiento de apremio.

Desahucio Administrativo

Alcance de la Facultad de Desahucio

  1. Es una potestad administrativa que procede cuando la posesión de los bienes demaniales estuvo inicialmente amparada por un título válido en derecho y que ha devenido ineficaz.
  2. Las Administraciones podrán recuperar la posesión de los bienes demaniales cuando:
  • Desaparezca el título, las condiciones o las circunstancias que legitimaban su ocupación por terceros.

Competencia para el Desahucio

La competencia para el desahucio corresponde al ministro titular del departamento o al presidente/director del organismo público que tenga afectados o adscritos los bienes.

Procedimiento de Desahucio

  1. Previa declaración: La extinción o caducidad del título que otorgaba el derecho de utilización de los bienes de dominio público se efectuará por vía administrativa, previa instrucción, donde se dará audiencia al interesado, se liquidará la situación posesoria y se determinará la indemnización procedente.
  2. Resolución: Será ejecutiva y se notificará al detentador, pidiéndole que desocupe el bien en un plazo de ocho días.
  3. Incumplimiento: Si no atiende el requerimiento, se adoptarán las medidas necesarias para recuperar el bien, pudiendo utilizar la ejecución forzosa.
  4. Ejecución forzosa: Se podrá solicitar el auxilio de fuerzas y cuerpos de seguridad o imponer multas de hasta el 5% del valor de los bienes cada ocho días hasta que se realice el desalojo.

Régimen Registral del Patrimonio del Estado

Obligatoriedad de la Inscripción

  1. El artículo 28 de la LPAP impone a la Administración Pública proteger y defender el patrimonio, procurando su inscripción registral.
  2. El artículo 36 de la LPAP establece que se deben inscribir los bienes y derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales, que sean susceptibles de inscripción, así como los actos y contratos. Esta inscripción será potestad de la Administración, incluso en caso de arrendamientos inscribibles conforme a la Ley Hipotecaria.
  3. La inscripción debe solicitarse por el órgano que haya adquirido el bien o derecho, dictado el acto, intervenido en el contrato, o por aquel al que le corresponda su administración y gestión.
  4. Informes preceptivos: Para la inscripción de bienes o derechos de la Administración General del Estado o sus organismos, deberá emitir informe la Abogacía del Estado. Si los bienes o derechos corresponden a otras entidades públicas dependientes de la Administración, deberá emitir informe el órgano que corresponda a su asesoramiento.

Título Inscribible

  1. Regla general: La inscripción en el Registro de la Propiedad se hará conforme a lo prevenido en la legislación hipotecaria y en la LPAP.
  2. Reglas especiales:
    1. Cambios en fincas: La agrupación, división, agregación o segregación se practicará mediante:
      1. Traslado de la disposición administrativa.
      2. Mediante certificación prevista en la Ley Hipotecaria, siempre que no afecte a terceros.
    2. Tracto sucesivo interrumpido: Puede subsanarse mediante:
      1. Expediente notarial.
      2. Certificación administrativa, siempre que:
        1. Los titulares de inscripciones contradictorias no hayan formulado oposición dentro de los 30 días siguientes al traslado.
        2. Si los interesados son desconocidos, pueden inscribirse cuando:
          1. Las inscripciones contradictorias tengan más de 30 años.
          2. Se hayan publicado edictos durante 30 años en el tablón del Ayuntamiento, BOE, boletines de Comunidades Autónomas o provincias.
          3. No haya oposición de quien tenga derecho.
        3. La certificación debe indicar:
          1. Título de adquisición.
          2. Tiempo de posesión pacífica de la Administración.
        4. Esta inscripción no tendrá efectos plenos hasta pasados dos años, por si alguien reclama.
    3. Cancelación o rectificación de inscripciones a favor de la Administración: Puede hacerse por dos vías:
      1. Certificación Administrativa: Cuando se acredite la inexistencia actual o imposibilidad de localizar la finca. También en caso de doble matriculación, si se reconoce el mejor derecho de un tercero, previo informe de la Abogacía del Estado. Asimismo, cuando se reconozca la titularidad o preferencia del título de un tercero sobre la Administración, también con informe previo de la Abogacía.
      2. Orden estimatoria: De una reclamación previa a la vía judicial civil interpuesta por el interesado para que se reconozca su titularidad sobre una o más fincas.

Comunicación de Inscripciones a Fincas Colindantes

  1. Exceso de cabida en fincas: Cuando se inscriban en el Registro de la Propiedad excesos de cabida de fincas colindantes a otras de la Administración, el registrador debe dar a conocer a los órganos de la Administración:
    • El nombre, apellidos y dominio de la persona o personas que se inscribió.
    • La descripción de la finca.
    • El exceso de cabida.
  2. Lo mismo aplica cuando, en lugar de exceso de cabida, se trate de la inmatriculación de fincas.
  3. Exceso de cabida en inmuebles: Cuando se inscriban en el registro excesos de cabida de inmuebles colindantes a otros de la Administración, se comunicará al delegado de Economía y Hacienda.

Otras Reglas Registrales

El registrador debe promover la inscripción de bienes y derechos que conozca que no están inscritos. Además, el artículo 40 de la LPAP reduce los aranceles de los registradores en los asientos y excesos de cabida.

Inventario de Bienes y Derechos del Estado

Obligación de Inventariar

Las Administraciones Públicas están obligadas a inventariar los bienes y derechos de su patrimonio, introduciendo menciones para su identificación, reflejando su situación jurídica y el destino o uso a los que están dedicados.

Contenido del Inventario

  1. El Inventario General de Bienes y Derechos incluye la totalidad de bienes y derechos de su patrimonio, con excepción de:
  • Organismos públicos: Los adquiridos por organismos públicos para devolverlos al tráfico jurídico debido a sus fines o para cumplir con los requisitos sobre provisiones.
  • Departamentos ministeriales: Los bienes y derechos que les correspondan.
Debe constar los datos que sean necesarios para su gestión y las operaciones que den lugar a anotaciones en rúbricas.

Inclusión en el Inventario

  1. La inclusión de un bien en el inventario no es una prueba definitiva de la titularidad, salvo las excepciones previstas en leyes especiales.
  2. Los efectos condicionantes son que no se podrán realizar actos de gestión sobre los bienes y derechos del patrimonio del Estado si no se encuentran inscritos en el Inventario General de Bienes y Derechos.
  3. Los artículos 33 a 35 de la LPAP se ocupan de la estructura y organización del inventario, que está a cargo del Ministerio de Hacienda, gestionado por la Dirección General de Patrimonio, y que además se encarga de la formalización y actualización del inventario.