Sistema General de Garantías y Control de la Administración Pública

Para que la Administración Pública funcione bien, es necesario que exista un sistema que la controle y que haga responsables tanto a la organización como a sus trabajadores. La Administración es muy grande y tiene mucho poder, por lo que a veces puede cometer errores, actuar de forma ilegal o abusar de su poder, causando daños a los ciudadanos y perjudicando el interés general. Por eso, todos los sistemas jurídicos establecen mecanismos e instituciones para controlar su funcionamiento. Este conjunto de mecanismos forma un sistema integrado de control.

Según la clasificación de Jellinek, estos controles pueden ser:

  • Políticos
  • Jurídicos
  • Sociales

También existen controles para asegurar la eficacia, la calidad y el buen funcionamiento de la Administración.

Controles Externos Especializados

Existen algunos órganos independientes que se encargan de controlar externamente a la Administración:

  • El Defensor del Pueblo (y órganos similares en las comunidades autónomas), según el artículo 54 de la Constitución.
  • El Tribunal de Cuentas (y órganos similares), que revisa cómo se usan los fondos públicos y actúa de forma externa e independiente.

Los Recursos Administrativos: Concepto y Alcance

Los recursos administrativos son una forma que tienen las personas de impugnar decisiones de la Administración Pública cuando consideran que no se ajustan a la legalidad. Estos recursos se presentan ante la propia Administración, encargada de tramitarlos y resolverlos. Son escritos que presentan los ciudadanos pidiendo la anulación o modificación de un acto administrativo porque creen que no es conforme al Derecho.

No hay que confundirlos con:

  • Peticiones o quejas generales.
  • Denuncias contra funcionarios.
  • Corrección de errores materiales.
  • Cambios de criterio por razones de oportunidad (mejor decisión, pero no ilegal).

En los recursos contencioso-administrativos, quien decide no es la Administración, sino un juez. También se puede pedir la nulidad de un acto mediante una revisión de oficio.

Origen y Evolución Histórica de los Recursos Administrativos

Los recursos administrativos sirven como garantía para defenderse de actos de la Administración que perjudican a las personas. Sin embargo, es una garantía limitada, ya que la Administración actúa como juez y parte. En el pasado, los recursos se presentaban al superior jerárquico dentro de la Administración. Antes de acudir a los tribunales, se exigía agotar estos recursos administrativos. Hasta la Ley de Procedimiento Administrativo de 1956, muchos actos solo se podían recurrir por esta vía. La ley de 1958 mantuvo la obligatoriedad de presentar recursos antes de ir a los tribunales. Con la Constitución de 1978, se criticó esta obligación, ya que retrasaba el acceso a la justicia. La ley de 1992 eliminó el recurso de reposición, pero en 1999 se volvió a introducir. La ley actual (LPAC) mantiene la reposición como opcional, pero la alzada sigue siendo obligatoria cuando hay jerarquía administrativa.

Consideraciones Adicionales sobre los Recursos Administrativos

Tienen una baja tasa de éxito, ya que pocas veces se consiguen cambios. En algunos casos, para reforzar las garantías, se crean órganos administrativos específicos (ad hoc). Recientemente, se están utilizando más estos recursos para evitar la saturación de los tribunales, como en materia de contratación pública o en reclamaciones sobre el derecho de acceso a la información pública.

Tipos Principales de Recursos Administrativos

Los recursos administrativos están regulados en el Capítulo II, Título V de la Ley 39/2015 (LPAC). Los más importantes son:

Recurso de Alzada (Arts. 121 y 122 LPAC)

Es un recurso jerárquico, que se presenta cuando una persona quiere que un órgano superior revise y, si corresponde, corrija o anule la decisión tomada por un órgano inferior. Solo puede presentarse si el acto NO pone fin a la vía administrativa. Es obligatorio presentarlo si después se quiere acudir a los tribunales.

¿Dónde se presenta?

Se presenta ante el órgano superior, aunque también puede entregarse al órgano que dictó el acto, y este lo remitirá al superior. Importante: Si un acto ha sido dictado por delegación, se entiende que lo ha dictado el órgano superior, y el recurso se presenta ante este. No se puede delegar la resolución del recurso en quien dictó el acto. Si el ciudadano se equivoca al nombrar el tipo de recurso o el órgano competente, eso no impide su tramitación (la ley es flexible en ese sentido).

Plazos

  • 1 mes desde que se notifica o publica el acto.
  • Si el acto no se ha notificado pero ha pasado el plazo legal sin respuesta (silencio administrativo), puede presentarse en cualquier momento.

Resolución

  • La Administración tiene 3 meses para responder.
  • Si no contesta, se entiende denegado por silencio administrativo, salvo que se trate de una resolución denegatoria previa también por silencio.
  • La resolución del recurso de alzada pone fin a la vía administrativa y permite acudir a los tribunales.

Recurso Potestativo de Reposición

Es un recurso opcional, que se puede presentar ante el mismo órgano que dictó el acto, siempre que ese acto ponga fin a la vía administrativa.

No se puede presentar

  • Contra una resolución que ya ha resuelto una reposición previa.
  • Contra una resolución de un recurso de alzada.
  • Contra decisiones del Consejo de la Comisión Nacional del Mercado de Valores (que se recurren directamente ante los tribunales, según Ley 3/2013).

Plazos

  • 1 mes desde la notificación.
  • Si no hay notificación y se entiende dictado por silencio, puede presentarse en cualquier momento.

Resolución

  • La Administración tiene 1 mes para contestar.
  • Mientras no se resuelva el recurso o no pase el plazo de un mes, no se puede acudir a los tribunales.
  • Si no se responde, se entiende desestimado por silencio administrativo.

En materia tributaria, la reposición se presenta antes de acudir al tribunal económico-administrativo (no directamente al contencioso).

Actos que ponen fin a la vía administrativa (Art. 114 LPAC)

  • Resoluciones de recursos de alzada.
  • Resoluciones de procedimientos alternativos (conciliación, arbitraje, etc.).
  • Decisiones de órganos sin superior jerárquico (salvo que la ley diga lo contrario).
  • Acuerdos o convenios que cierren el procedimiento.
  • Resoluciones sobre responsabilidad patrimonial.
  • Resoluciones complementarias en sanciones (art. 90.4).
  • Otros casos que diga la ley.

Recurso Extraordinario de Revisión

Es un recurso que solo se puede presentar contra actos firmes, cuando ha habido un error grave o una actuación injusta, por ejemplo, por fraude o corrupción.

¿Cuándo se puede presentar? (Art. 125.1 LPAC)

  • Si hay un error de hecho claro, que se vea en los documentos del expediente.
  • Si aparecen nuevos documentos clave que demuestran que la resolución fue equivocada.
  • Si se usaron documentos o testigos falsos, según sentencia firme.
  • Si la resolución se tomó por corrupción, prevaricación u otra conducta delictiva, y hay una sentencia firme que lo confirme.

Plazos

  • Si se trata de un error de hecho, hay 4 años desde la notificación del acto.
  • En los demás casos, hay 3 meses desde que se descubre el nuevo documento o se dicta la sentencia firme.

¿Quién resuelve?

El mismo órgano que dictó el acto. Importante: Si no se basa en alguna de las causas legales, no se admite a trámite. No es necesario pedir dictamen al Consejo de Estado (salvo en casos que lo exige expresamente la ley). La Administración tiene 3 meses para resolver. Si no responde, se entiende desestimado por silencio administrativo.

Las Reclamaciones Económico-Administrativas

Las reclamaciones económico-administrativas son un paso obligatorio antes de acudir a los tribunales en materia tributaria. Es decir, si un contribuyente no está de acuerdo con un acto dictado por la Administración tributaria, no puede recurrir directamente ante un juez, sino que debe presentar primero esta reclamación ante los órganos administrativos correspondientes. Estas reclamaciones no son resueltas por los mismos órganos que gestionan, recaudan o inspeccionan los tributos, sino por los Tribunales Económico-Administrativos. Estos tribunales tienen independencia funcional, lo que significa que actúan con autonomía respecto al resto de órganos de la Hacienda Pública.

La normativa aplicable es la Ley General Tributaria (LGT 34/2015, de 21 de septiembre) y el Reglamento del procedimiento aprobado por el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo. Se trata de un procedimiento escrito, gratuito y que avanza de oficio, es decir, sin que el contribuyente deba impulsarlo una vez iniciado. Antes de presentar la reclamación, es posible, aunque no obligatorio, presentar un recurso de reposición.

Existen dos tipos de procedimientos: el ordinario y el abreviado. El procedimiento abreviado está diseñado para asuntos más simples y se resuelve más rápidamente. El plazo para presentar la reclamación es de un mes desde que se notifica el acto que se desea impugnar. Además, si el contribuyente paga la deuda tributaria, se puede suspender automáticamente la ejecución del acto, lo que evita que se produzcan embargos mientras se resuelve la reclamación. En cuanto al plazo de resolución, el procedimiento ordinario debe resolverse en un año, y el abreviado, en seis meses. Si la Administración no resuelve en ese tiempo, se entiende que la reclamación ha sido desestimada por silencio administrativo negativo.

Métodos Alternativos de Resolución de Conflictos Administrativos

La Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPAC) permite que, en algunos sectores concretos, se sustituyan los recursos administrativos clásicos (como el de alzada o reposición) por otros procedimientos más adaptados a cada materia. Esto debe hacerse mediante leyes específicas (leyes sectoriales) y solo si está justificado por la naturaleza especial del asunto.

¿Qué dice el Artículo 112.2 de la LPAC?

Este artículo permite sustituir el recurso de alzada o reposición por otros medios como:

  • Procedimientos de impugnación o reclamación.
  • Procesos de conciliación.
  • Mediación.
  • Arbitraje.

Siempre que:

  • Lo regule una ley específica.
  • No estén sometidos a instrucciones jerárquicas (es decir, sean independientes).
  • Se respeten los principios, garantías y plazos que establece la LPAC.
  • En el caso del recurso de reposición, si se sustituye, debe seguir siendo voluntario para la persona interesada.

¿Se usa mucho en la práctica? No. Es una posibilidad que la ley contempla, pero que apenas se ha aplicado hasta ahora. Solo hay algunos ejemplos concretos:

  • Comisiones de reclamaciones universitarias (LOU).
  • Recurso especial en materia de contratación pública.
  • Petición de reexamen en casos de denegación de asilo.
  • Reclamaciones de acceso a la información pública.

Definición de Conciliación, Mediación y Arbitraje

Son formas alternativas de resolver conflictos sin necesidad de ir a juicio. Se basan en el acuerdo entre las partes, y su uso está creciendo, sobre todo porque el sistema judicial está saturado.

Mediación

  • Procedimiento voluntario.
  • Las partes intentan llegar a un acuerdo por sí mismas.
  • Con la ayuda de un mediador profesional e imparcial.
  • Es común en conflictos familiares, laborales o vecinales.

Conciliación

  • Similar a la mediación, pero puede haber mayor intervención de una autoridad o entidad que ayuda a alcanzar el acuerdo.
  • Muy usada en conflictos laborales y familiares.

Arbitraje

  • Procedimiento donde una persona o entidad (el árbitro) escucha a ambas partes y dicta una decisión (laudo).
  • El laudo tiene el mismo valor que una sentencia judicial y es obligatorio.
  • Es una forma de justicia más rápida y flexible.

Normativa reciente relacionada: La Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, ha introducido medidas para mejorar la eficiencia del sistema judicial, incluyendo el impulso a estos métodos alternativos.

El Procedimiento de Recurso Administrativo

Los recursos administrativos permiten a los ciudadanos impugnar decisiones de la Administración sin tener que ir directamente a los tribunales. A continuación, se detalla cómo funciona este procedimiento paso a paso:

Legitimación para Recurrir (El Recurrente)

Según el artículo 4 de la LPAC, pueden presentar recurso las personas interesadas, es decir: titulares de derechos o intereses legítimos, tanto individuales como colectivos. Más adelante, en el ámbito del recurso contencioso-administrativo, se verá una regulación más detallada de esta legitimación.

Actos Recurribles

Actos Definitivos

  • Actos que ponen fin al procedimiento.
  • También los actos presuntos por silencio administrativo.

Actos de Trámite Cualificados (Artículo 112.1 LPAC)

  • Aunque en general no se pueden recurrir los actos intermedios del procedimiento, sí lo pueden ser si:
    • Deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto.
    • Impiden seguir con el procedimiento.
    • Causan indefensión o perjuicio irreparable.
  • Contra otros actos de trámite no impugnables directamente, el interesado puede dejar constancia de su oposición, que se tendrá en cuenta en la resolución final.

Normas Generales

  • No se pueden recurrir en vía administrativa.
  • Sí se pueden recurrir los actos que las apliquen.

Interposición y Tramitación del Recurso

Requisitos del Escrito de Recurso (Art. 115 LPAC)

El escrito debe incluir:

  • Nombre y apellidos del recurrente + identificación.
  • Acto que se impugna.
  • Motivos de la impugnación.
  • Lugar, fecha y firma.
  • Medio y lugar para notificaciones.
  • Órgano al que se dirige el recurso (con código de identificación).

Aunque parezcan muchos requisitos, la LPAC es antiformalista, por lo que se pueden corregir errores si la Administración lo pide.

Motivos del Recurso

  • Debe basarse en motivos legales, como los de nulidad o anulabilidad del acto (artículos 47 y 48 LPAC).
  • Quien haya causado un defecto del acto no puede alegarlo luego como motivo de impugnación.

Causas de Inadmisión del Recurso (Art. 116 LPAC)

  • Presentarse ante un órgano sin competencia (debe reenviarse al correcto).
  • Falta de legitimación del recurrente.
  • El acto no puede ser objeto de recurso.
  • Fuera de plazo (extemporaneidad).
  • Falta clara de fundamento.

Si se inadmite, la resolución debe indicar claramente el motivo.

Suspensión de la Ejecución del Acto (Art. 117 LPAC)

  • Regla general: el recurso no suspende el acto impugnado.
  • Excepciones:
    • Si la norma lo permite expresamente (por ejemplo, sanciones no firmes).
    • Si el órgano que resuelve el recurso lo acuerda, valorando:
      • Si puede haber perjuicios difíciles o imposibles de reparar.
      • Si el recurso se basa en una causa de nulidad de pleno derecho (art. 47.1 LPAC).
    • Si la Administración no responde en 1 mes a la solicitud de suspensión, se entiende concedida por silencio administrativo.
    • Pueden adoptarse medidas cautelares para proteger a terceros o al interés público mientras se decide.

Tramitación del Recurso

  • El órgano competente puede pedir informes, documentación, etc.
  • Debe darse audiencia al interesado cuando:
    • Aparezcan nuevos hechos o documentos no incluidos en el expediente inicial.
    • Existan otros interesados cuyos derechos puedan verse afectados por la resolución.

Finalización del Procedimiento de Recurso

  • Lo habitual: termina con una resolución expresa.
  • En la práctica, muchas veces se desestima por silencio administrativo.
  • La resolución debe:
    • Estar motivada (art. 35.1 b LPAC).
    • Decidir todas las cuestiones planteadas, incluso las no alegadas (previamente se debe escuchar al interesado).
    • Ser congruente con la petición del recurrente (prohibido el reformatio in peius).