Los modos de gestión de los servicios públicos

La discrecionalidad de las Administraciones en su decisión sobre el modo de gestión de servicios que la ley les encomienda no es absoluta. Las Administraciones han de decantarse por alguna de las modalidades de gestión de servicios que la legislación les ofrece.

Gestión Directa

Es la que se realiza por la propia Administración titular del servicio, sin recurrir, por tanto, a empresas privadas para su prestación. La Administración dispone de varias fórmulas organizativas que le ofrece la legislación. Son fórmulas que difieren fundamentalmente por el grado de autonomía organizativa y de gestión frente a la Administración titular. Las modalidades básicas de gestión directa de servicios públicos son las siguientes:

  • Gestión indiferenciada por la Administración activa: Se utiliza la organización ordinaria y estable de la propia Administración titular del mismo.
  • Gestión por órgano especializado: Se crea un nuevo órgano en el seno de la estructura de la Administración con el objeto de prestar el servicio.
  • Gestión por organismo autónomo: Consiste en la creación de un nuevo ente con personalidad jurídica propia y, por ello, diferenciada de la Administración titular del servicio.
  • Gestión por entidad pública empresarial: Conlleva también el reconocimiento de una personalidad pública propia, con su presupuesto diferenciado, pero con una mayor flexibilidad en la gestión, abriéndola en buena medida al Derecho privado.
  • Gestión por sociedad mercantil: La aportación característica de esta fórmula es su homologación con la fórmula privada de gestión empresarial más extendida: la sociedad anónima.

Gestión Indirecta

Mediante esta gestión, la Administración titular del servicio encomienda su gestión a una empresa privada. La legislación aplicable a este régimen es el TRLCSP (Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público), arts. 275 y ss., en los cuales se nos dice que se trata de un contrato de gestión de servicios públicos siempre que sean susceptibles de explotación por particulares y que, en ningún caso, sean servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos.

Estudiamos ahora las principales fórmulas de gestión de servicios públicos (modalidades):

  • Concesión administrativa: La ley simplemente dice que el empresario gestionará el servicio a su propio riesgo y ventura.
  • Gestión interesada: La ley casi no se refiere a este tipo y simplemente dice que, en virtud de esta, la Administración y el empresario participarán en los resultados de la explotación del servicio en la proporción que se establezca en el contrato.
  • Concierto: Puede hacerse con persona natural o jurídica que venga realizando prestaciones análogas a las que constituyen el servicio público de que se trate.
  • Sociedad mercantil mixta o cooperativa: Se trata de que la Administración participa por sí o por medio de una entidad pública, en concurrencia con personas naturales o jurídicas.

Duración

Independientemente de la gestión elegida, el contrato es de larga duración, aunque no podrá tener carácter perpetuo o indefinido. Ello se determinará en los pliegos, por lo que existe una duración determinada que no podrá exceder, incluidas las prórrogas, de los plazos señalados legalmente para cada caso, que son de 60, 50, 25 y 10 años.

Obligaciones Generales

La Administración conservará los poderes de policía necesarios para asegurar la buena marcha de los servicios de que se trate. Por su parte, el contratista estará sujeto al cumplimiento de las siguientes obligaciones:

  • Prestar el servicio con la continuidad convenida y garantizar a los particulares el derecho a utilizarlo en las condiciones que hayan sido establecidas y mediante el abono, en su caso, de la contraprestación económica comprendida en las tarifas aprobadas.
  • Cuidar del buen orden del servicio, pudiendo dictar las oportunas instrucciones.
  • Indemnizar los daños que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera el desarrollo del servicio, excepto cuando el daño sea producido por causas imputables a la Administración.
  • Respetar el principio de no discriminación por razón de nacionalidad, respecto de las empresas de Estados miembros de la Comunidad Europea o signatarios del Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial del Comercio, en los contratos de suministro consecuencia del de gestión de servicios públicos.

Prestaciones Económicas

El contratista tiene derecho a las contraprestaciones económicas previstas en el contrato.

Régimen jurídico de la prestación de servicios

Podemos empezar diciendo que hay una clasificación de los diferentes servicios públicos. En primer lugar, podemos diferenciar entre:

  • Servicios de carácter obligatorio: como la educación primaria.
  • Servicios de carácter voluntario: como pueden ser los estudios universitarios.
  • Servicios de autoridad: aquellos de control como la policía o la seguridad.
  • Servicios prestacionales: que son no coactivos.
  • Servicios de carácter económico o no económico.
  • Servicios regulados: donde la Administración regula cómo se deben prestar esos servicios.
  • Servicios no regulados.
  • Servicios reservados: que presta la Administración.
  • Servicios no reservados: como, por ejemplo, los que pueden prestarse en régimen de concurrencia.

Estándares del servicio

  • Principio de continuidad: Al hablar de continuidad nos estamos refiriendo a una regularidad. Este principio nos dice que el servicio debe prestarse sin interrupción, puesto que con él se satisfacen necesidades básicas. Una ciudad no puede quedarse por unos días sin transporte público o sin servicio de recogida de basuras. Este principio de continuidad de los servicios públicos plantea especiales problemas por su posible colisión con los derechos de los trabajadores para la defensa de sus intereses, concretamente con el derecho de huelga.
  • Principio de mutabilidad: Este principio nace porque el servicio público debe responder a los intereses generales. Un servicio no puede quedarse anticuado; debe ser diseñado para que se adapte en las condiciones de su prestación a las variaciones que se presenten en la realidad. Por eso, los contratistas deben aceptar las modificaciones de la Administración siempre que sean justificadas. Una manifestación específica de esto es lo que se denomina la cláusula de progreso.
  • Principio de igualdad: Este principio lo podemos encontrar relacionado con el art. 14 de la Constitución Española (CE). En ningún caso “igualdad” es equivalente a “uniformidad”. Se rechaza cualquier tipo de discriminación en el acceso a los servicios. En el caso de que el número de usuarios resulte limitado por la propia capacidad de prestación del gestor del servicio, deberá ordenarse el acceso por criterios objetivos (orden de llegada o acceso de los usuarios, orden de méritos) o por criterios sociales, que puedan implicar una discriminación positiva, como pueda ser la atención preferente a discapacitados, personas en paro, menores, etc.
  • Principio de accesibilidad: También está relacionado con el art. 14 CE. Los servicios públicos han de resultar accesibles a todas las personas con independencia de sus condiciones y situaciones. Un elemento que aquí se ha considerado tradicionalmente es la distancia física o geográfica. Los servicios han de ser accesibles a las personas que se encuentran en lugares alejados. Pero hay otras barreras u obstáculos culturales y de formación.

Estatuto del usuario

Además, también cabe hablar del estatuto del usuario, pues en lo que se refiere a la relación jurídica, ello deriva en una serie de derechos y obligaciones. Pero, ante todo, hay que destacar los rasgos del usuario y el servicio:

  1. En primer lugar, hay que decir que esta relación es de naturaleza objetiva, en el sentido de que la parte sustancial del contenido está excluida de la autonomía de la voluntad de las partes, pues el usuario no suscribe un contrato, sino que usa el servicio. La norma es quien dice cómo se ha de prestar ese servicio.
  2. En segundo lugar, los elementos jurídico-privados son eventuales y escasos. Operarían esos elementos en el caso de que fuera un contrato, pero no es el caso y, por lo tanto, su contenido es público, establecido por las normas de carácter imperativo.
  3. En tercer lugar, la constitución de esta relación se realiza mediante técnicas de tipo formal, ya sean públicas o privadas. En algunos casos se lleva a cabo mediante un acto de carácter público como puede ser la admisión, que carece de naturaleza contractual. Aunque en otros casos sí que se establece mediante contratos (como por ejemplo cuando contratamos el servicio de agua), el contenido viene determinado por las normas.
  4. En cuarto lugar, decir que esta relación se caracteriza por su situación de especial sujeción. Ejemplos: el establecimiento penitenciario, los funcionarios, etc. Estos determinan que el ciudadano se encuentra sometido a la Administración en algunos aspectos. Ello provoca en algunos casos la flexibilización de la reserva de ley. Por parte de la doctrina se acota esta situación.

Derechos del usuario

Como bien hemos comentado antes, los usuarios tienen una serie de derechos que se relacionan con los principios que acabamos de ver. Estos vienen determinados por las normas que regulan el servicio público concreto:

  • Establecimiento del servicio: Hay determinados servicios que son de carácter obligatorio y en algunas normas se reconoce el derecho de los ciudadanos a que se les reconozcan esos servicios. En el art. 16.1 o 18.1 g) de la Ley de Bases de Régimen Local se nos habla sobre ello.
  • Igualdad de acceso: Todo ciudadano tiene un derecho a acceder al servicio. En algunos casos esto se produce de manera directa; por ejemplo, cuando uno está enfermo puede ir directamente a que le curen o poner un sello para que se envíe una carta. En otros casos, hay determinados servicios que están restringidos a colectivos concretos de ciudadanos; en este caso, la utilización del servicio puede subordinarse a otros criterios. La Administración para estos casos debe seleccionar qué criterios utilizará para posibilitar el acceso al servicio por parte de los ciudadanos. Debe tratarse de criterios objetivos.
  • Cantidad y calidad: Derecho de disfrute en las condiciones de cantidad (en las horas previstas para ello) y calidad (prestar de una forma adecuada) de un servicio. Ejemplo: que la comida del comedor sea adecuada, etc.
  • Estos son los principales derechos del usuario, pero pueden haber otros como, por ejemplo, el derecho a la participación.

Obligaciones y deberes

  • Pago del servicio: Para el uso del servicio. Se determina en el momento de prestar el servicio, así como la forma de esta contraprestación y su carácter (tasa, tarifa, etc.); también hay que determinar el importe. Hay un principio general en la Ley de Tasas en virtud del principio de equivalencia: las tasas tenderán a cubrir el coste de la actividad. Aunque hay otros casos en que nos encontramos ante servicios de carácter público que no se cobrarán, como la sanidad.
  • Uso razonable de las instalaciones: La relación anterior comentada establece que se imponen una serie de normas de conducta que incluso derivarían en un poder disciplinario en manos de una Administración responsable. Por tanto, conlleva una potestad represiva de la Administración responsable para evitar abusos.