La Administración Pública y el Derecho Administrativo

Las Administraciones Públicas son aquellas organizaciones de carácter público, dotadas de personalidad jurídica y patrimonio propio, que tienen como fin o misión fundamental el servicio a los intereses generales, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

En nuestro Derecho, cada Administración Pública es una persona jurídico-pública, un Ente Público, dotado de personalidad jurídica propia para el cumplimiento de los fines que el ordenamiento jurídico le atribuye. De este concepto se obtienen las siguientes notas caracterizadoras de las Administraciones Públicas:

  • Son organizaciones al servicio de los intereses generales.
  • Son organizaciones dotadas de personalidad jurídica propia.
  • Son titulares de potestades administrativas atribuidas por el ordenamiento jurídico.
  • Están sometidas a la ley y al Derecho.

La posición de la Administración Pública ante el Derecho es de sometimiento pleno a lo que este disponga. Debe tenerse en cuenta que las Administraciones Públicas son una parte de los poderes públicos que, según el art. 9 CE, apartado 1, “están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”.

En consecuencia, el art. 103, apartado 1, de la Constitución dispone que: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. En el mismo sentido se manifiesta el art. 3 de la Ley 40/2015.

Las Vertientes Objetiva y Subjetiva de la Administración Pública

En líneas muy generales, existen dos grandes concepciones enfrentadas que se corresponden con las Teorías Clásicas del Derecho Administrativo:

  1. Concepción objetiva o funcional: Se centra en el objeto del Derecho, es decir, en las funciones. Según esta tesis, lo capital es que existen ciertas funciones que son esencialmente administrativas, independientemente del sujeto que las lleva a cabo.
  2. Concepción orgánico-subjetiva: Entiende que la clave es el sujeto. Afirma que el Derecho Administrativo regula la actuación de un sujeto: la Administración Pública. Solo lo que realice este sujeto es propiamente de Derecho administrativo, sin que importe el tipo de función que lleve a cabo (funciones formativas, ejecutivas, etc.).

En la primera de estas teorías, el elemento fundamental es objetivo, esto es, la función. Mientras que en la segunda, lo importante es el sujeto: la Administración Pública, independientemente de las funciones que realice. Dentro de estas últimas, la tesis predominante defiende que la Administración es, antes que nada, persona jurídica.

Pluralidad y Tipos de Administraciones Públicas

La Ley 40/2015 establece en su art. 3.4 que: “Cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única”.

En conclusión, en España no hay una sola Administración Pública, sino una pluralidad de Administraciones Públicas, titulares todas ellas de relaciones jurídico-administrativas. Junto a la Administración del Estado se alinean las de las Comunidades Autónomas (CC. AA.), las Administraciones Locales, todas y cada una de las cuales cuentan con su propia personalidad jurídica independiente, y un grupo de entidades institucionales o corporativas igualmente personificadas.

Una clasificación ya clásica en la doctrina distingue entre entes territoriales y entes no territoriales, que atiende al territorio como criterio o elemento delimitador. La doctrina clásica entiende que el territorio es para los primeros un “elemento constitutivo” básico y esencial, mientras que para los segundos es un simple ámbito espacial que sirve para delimitar la atribución y ejercicio de sus competencias, pero no un elemento constitutivo.

El art. 2.1 de la Ley 40/2015 establece, como ámbito subjetivo, que la presente Ley se aplica al sector público que comprende:

  • La Administración General del Estado.
  • Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
  • Las Entidades que integran la Administración Local.
  • El sector público institucional.

La Administración y los Órganos Constitucionales del Estado

Hay que distinguir el concepto de Administración del de órganos constitucionales del Estado. Dentro de esta rúbrica se incluyen ciertos órganos, poderes o instituciones previstas y reguladas en la Constitución y en el conjunto de normas que forman el bloque de la constitucionalidad, con la misión de cumplir ciertas funciones específicas y esenciales en la estructura y diseño del Estado. Dichas funciones son ajenas a las propias de la Administración Pública.

Son los siguientes:

  • Tribunal Constitucional (TC) (Const. art. 159 y ss.; LOTC).
  • Tribunal de Cuentas (TCu) (Const. art. 156; LO 2/1982).
  • Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) (Const. art. 117 y ss.; LOPJ).
  • Defensor del Pueblo (DP) (Const. art. 54; LODP).
  • Cortes Generales (CG) (Const. art. 66 y ss.).
  • Casa Real (Const. art. 65).
  • Asambleas Legislativas de las CC. AA. (Const. art. 151 y 143; EEAA).

El Gobierno y la Administración Pública

A tenor del art. 97 de la CE, el Gobierno tiene una doble función:

  1. Política: “el Gobierno dirige la política interior y exterior”. Su regulación se encuentra fundamentalmente en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. La actuación en este plano genera, fundamentalmente, actos y orientaciones políticas, cuyo control corresponde a las Cortes.
  2. Administrativa: “el Gobierno dirige la Administración civil y militar”. Su regulación se encuentra en la Ley 40/2015. En este sentido, es el órgano superior jerárquico de la Administración General del Estado y, en tal faceta, ejerce potestades administrativas y dicta actos sujetos plenamente al Derecho administrativo, sometido íntegramente al control judicial (Const. art. 106.1).

Es decir, Gobierno y Administración se implican mutuamente: el Gobierno es imposible sin la existencia de una Administración, y esta requiere de un Gobierno que asuma la dirección de los servicios públicos. Además, cuando el Gobierno no actúa como Administración, sino como órgano político, no está sometido al Derecho administrativo, pudiendo realizar los llamados “actos políticos del Gobierno”. Cuando el Gobierno actúa como Administración, está fundamentalmente sometido al Derecho administrativo.

El Estado Social y Democrático de Derecho

La Administración contemporánea se caracteriza, en fin, por un paulatino incremento de su intervención en el terreno social y económico, definiéndose por las siguientes notas:

  • El imperio de la ley, es decir, el sometimiento pleno a la ley y al Derecho (principio de legalidad).
  • El principio de separación de poderes.
  • El establecimiento constitucional de una serie de derechos fundamentales y libertades públicas.
  • El control judicial de los poderes públicos.

Por último, cabe decir que la Constitución Española establece en su art. 1 que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”.

El Principio de División de Poderes y la Emergencia del Derecho Administrativo en la Administración Contemporánea

La separación de poderes es el medio principal para lograr la limitación de los poderes del Estado. El poder legislativo hace las leyes; por ello, necesita tener a su lado un poder que se ocupe permanentemente de su ejecución: el poder Ejecutivo.

El Derecho que regula a ese sujeto, que es la Administración Pública, es el Derecho Administrativo, el cual se caracteriza por ser un Derecho especial, distinto del común de los ciudadanos. Está compuesto por normas que, con carácter general, se caracterizan por atribuir a las Administraciones una posición jurídica superior a la del resto de los ciudadanos, una situación de supremacía. Dicha supremacía se manifiesta en las llamadas potestades administrativas. Así, por ejemplo, la Administración puede:

  • Crear, modificar o extinguir derechos mediante actos unilaterales (por ejemplo, mediante la expropiación forzosa).
  • Ejecutar forzosamente sus actos.
  • Asimismo, sus bienes de dominio público gozan de las características de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad, etc.

Esta desigualdad, determinada por la existencia de privilegios o poderes jurídicos superiores, se ha venido y se justifica en función de los fines superiores y las pesadas cargas que corresponde cumplir a la Administración; es decir, su otorgamiento se justifica en los fines de interés general que debe cumplir la Administración.

Dicho todo lo anterior, hay que añadir, no obstante, que el Ordenamiento Jurídico español intenta equilibrar este régimen de desigualdad, estableciendo, junto a esos privilegios de la Administración, una serie de garantías para los administrados. A partir de la Constitución de 1978, el ordenamiento intenta reequilibrar la balanza, otorgando derechos y garantías a los particulares. De este modo, las garantías de los particulares se convierten en deberes para la Administración:

  • De una parte, con carácter general, la Administración está sometida al Principio de legalidad (Art. 103 CE), de tal manera que todas las competencias y obligaciones que asume deben estar previamente recogidas en las normas.
  • De otra, con carácter particular, se establecen, por ejemplo, garantías de carácter económico como pudiera ser el justiprecio expropiatorio o la indemnización por las lesiones que sufran los particulares como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Esta garantía es la contrapartida al privilegio de la Administración.
  • Y de otras, como garantías de carácter jurídico, como es la exigencia de un procedimiento o el sistema de recursos administrativos y el control jurisdiccional, entre otras.

Y es que, en cualquier caso, el Derecho Administrativo aparece como un Derecho marcado por la búsqueda constante de equilibrio entre privilegios de la Administración y garantías de los administrados. Solo existe relación de supremacía de la Administración cuando esta actúa bajo el Derecho administrativo, y ello se justifica porque se le supone que la Administración actúa por el interés general.

El Principio de Legalidad de las Administraciones Públicas

En su acepción general, debe entenderse en el sentido de vinculación de la Administración al Derecho positivo, al bloque de la legalidad (compuesto por normas legales y reglamentarias). Cuando se trata de la Administración Pública, el art. 103.1 CE dispone que esta actúe “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.

Aquí la concreción de la formulación general del principio contenida en el art. 9.1 CE es rotunda, en el siguiente doble sentido:

  • La vinculación de la Administración lo es a la totalidad del ordenamiento jurídico, cualquiera que sea el rango y la forma de producción de las normas del mismo; se extiende, por tanto, a las normas formalizadas y escritas (la Constitución, las leyes, etc.).
  • La vinculación es, además, plena, en el sentido de que ninguna actividad de la Administración escapa al Derecho o no es susceptible de valoración desde el punto de vista jurídico, lo cual está consagrado en el art. 9.3 CE, concretamente el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

La Ley 40/2015 establece en su articulado diversas manifestaciones de este principio. Así, el art. 3 de la Ley 40/2015 establece que: “Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho…”.

En cuanto al contenido de los actos administrativos, el art. 34.2 de la Ley 39/2015 establece que: “El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos”.

Concepto y Contenido del Derecho Administrativo

Antes de hacer otras precisiones, conviene recordar la existencia de dos clases de Derechos: los generales (aplicables a toda clase de sujetos) y los estatutarios (que solo regulan las relaciones de cierta clase de sujetos).

El Derecho Administrativo, que no es el Derecho propio de unos órganos o de un poder, ni tampoco el Derecho propio de una función, sino un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho común.

De este concepto se deduce lo siguiente:

  1. El Derecho Administrativo es un Derecho Público.
  2. El Derecho Administrativo es el Derecho común de las Administraciones Públicas: el Derecho Administrativo tiende a cubrir todas las posibles lagunas.
  3. La presencia de una Administración Pública es requisito necesario para que exista una relación jurídico-administrativa.

En cuanto al contenido, en el Derecho Administrativo se habla de un contenido tridimensional:

  • Un sector de sus normas regula la organización administrativa.
  • Otro, las relaciones entre entes públicos.
  • Y el tercero, sin duda el más importante y que fue justamente el que determinó la aparición de esta rama del Derecho, se ocupa de las relaciones entre los entes públicos y los particulares, conjugando las prerrogativas de aquellos con las garantías que el Estado de Derecho postula para todo sujeto del ordenamiento jurídico.