La Expropiación Forzosa como Medio de Adquisición de Bienes Públicos

1.1. Concepto y Naturaleza

La expropiación forzosa tiene un fundamento jurídico en la propia Constitución (art. 33) y en el ordenamiento jurídico (LEF), pero también posee un fundamento material, que conecta con la necesidad que tiene el Estado de disponer de bienes y derechos patrimoniales que se encuentran en poder de los particulares para satisfacer necesidades de interés general.

Por lo tanto, nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o de interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes. Es un instituto jurídico propio del Derecho Público, y no del Derecho Privado.

2. Elementos de la Expropiación Forzosa

2.1. Sujetos

  • Expropiante: Debe ser una Administración territorial, como establece la LEF, careciendo de potestas expropiatoria los particulares, entes instrumentales o las empresas públicas. En materia estatal, la regla general es que sea el Delegado del Gobierno, salvo en las expropiaciones de obras públicas. En el ámbito de las entidades locales, será el Pleno de la Corporación cuando sea recurrible en vía contenciosa o administrativa, y los Presidentes en los demás casos. En las Comunidades Autónomas (CCAA), será el Ejecutivo o el órgano que determine su organización.
  • Expropiado: Es el titular de derechos reales con intereses económicos directos sobre la cosa expropiada o el titular del objeto de expropiación. Puede serlo también una Administración. Será quien figure de dicha forma en los registros públicos o quien lo sea notoriamente. También será interesado el titular de cualquier derecho e interés legítimo, debiendo ser indemnizados por el valor de su titularidad (en el caso de bienes rústicos y urbanos, la indemnización es independiente). Si son Confesiones Religiosas, sus autoridades deben ser oídas.
  • Beneficiario: Son los destinatarios de los bienes o derechos expropiados y los obligados al pago del justiprecio. Pueden serlo por utilidad pública entes institucionales, territoriales y los concesionarios. Por interés social, puede serlo cualquiera que cumpla con los requisitos establecidos en la ley. Pueden instar la iniciación del procedimiento e impulsarlo.

2.2. Elemento Objetivo

Se refiere a la cosa o derechos sobre los que recae la expropiación, pudiéndose expropiar los bienes muebles, como estipula la LEF. Quedan fuera de la expropiación las titularidades de orden estrictamente personal y los bienes que integran el dominio público (aunque cabe la mutación demanial). El bien expropiado se adquiere libre de cargas; en caso de que existan cargas, estas se convierten en derechos sobre el justiprecio.

2.3. Contenido

Toda privación singular de la propiedad o de derechos e intereses. Esta privación puede revestir cualquiera de las modalidades que se establecen en el Reglamento de Expropiación (venta, permuta, censo, arrendamiento, etc.).

2.4. Elemento Causal: Causa Expropiandi

Es la finalidad de la expropiación, la cual debe permanecer durante todo el procedimiento. Si esta finalidad desaparece, existe el derecho de reversión. La causa expropiandi puede ser la utilidad pública o el interés social, incluidos en la LEF como consecuencia de admitir como beneficiarios a sujetos privados.

El Tribunal Supremo no es excesivamente riguroso con las características formales del documento o acto en que se haga constar la declaración de utilidad pública, permitiéndola con la citación en un plan de obras, un Decreto de declaración de un conjunto monumental, etc.

3. Procedimiento General de Expropiación Forzosa

El procedimiento ordinario se regula con detalle en el Título II de la LEF, así como también en el Título II del Reglamento de Expropiación Forzosa. Se compone de las siguientes fases:

  1. Declaración de Utilidad Pública o de Interés Social

    Para proceder a la expropiación forzosa, es indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin al que haya de afectarse el objeto expropiado. Es un presupuesto esencial del ejercicio de la potestad expropiatoria, y debe hacerse por ley, salvo que esté implícito (no aplica a bienes muebles ni a casos de interés social). Los casos en que la utilidad pública se entiende implícita son, por ejemplo, la expropiación de inmuebles en todos los planes de obras y servicios del Estado, las Comunidades Autónomas o las Corporaciones Locales.

  2. Acuerdo de Necesidad de Ocupación de los Bienes Expropiados

    Con este acuerdo se da comienzo al procedimiento expropiatorio, y cumple las funciones de singularizar los bienes que se pretenden expropiar, determinar quiénes ostentan la condición de expropiados, discutir la posibilidad de sustitución de bienes elegidos por otros, y la solicitud, en caso de expropiación parcial, de la expropiación total si resulta antieconómico para el propietario conservar parte. Para esto último, el interesado debe dirigirse de manera expresa a la Administración formulando una solicitud de extensión de la expropiación a la totalidad de la finca, acreditando el carácter antieconómico del resto de lo no expropiado.

    Es un acto administrativo “de gravamen”; la Administración podrá revocarlo y, además, debe motivarlo, admitiéndose la interposición del recurso contencioso-administrativo.

    La fecha del acuerdo de necesidad de ocupación constituye el dies a quo para el cómputo del plazo de seis meses en relación con los intereses de demora en el pago del justiprecio.

  3. Determinación y Pago del Justiprecio

    El justiprecio es la indemnización económica que, en compensación por la pérdida de la cosa o del derecho, debe percibir el expropiado. Según el Tribunal Constitucional, el justiprecio puede ser satisfecho posteriormente al tener naturaleza indemnizatoria.

    Para determinar la cantidad del justiprecio, esta debe acercarse al valor real del bien o derecho que se expropia, descartando los valores fiscales como criterios exclusivos. La LEF prevé un conjunto de reglas para la valoración de solares, edificios, etc. La jurisprudencia otorga un gran margen de apreciación a los Jurados de Expropiación, siendo relevante la prueba pericial. El justiprecio se establecerá según lo que venga establecido en el planeamiento, no justificándose la modificación de la clasificación del suelo.

    En cuanto a los procedimientos para concretar el justiprecio, la LEF dispone:

    • Mutuo acuerdo de Administración y expropiado: Conclusión del expediente de justiprecio. La Administración no podrá abrir el expediente unilateralmente sin impugnarlo. Debe cumplir unos requisitos para ser conforme a derecho (informes de los servicios técnicos; en el ámbito local, el Pleno debe ratificarlo, etc.). La fecha tomada es la de suscripción.