Conceptos Fundamentales del Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo es el conjunto de reglas relativas a los órganos públicos.

Entendemos por Derecho Administrativo aquel que tiene por objeto la creación, organización, funcionamiento y supresión de los servicios públicos, la regulación de la actividad jurídica de la Administración del Estado y la determinación de las atribuciones y deberes de esta para con sus habitantes.

Características del Derecho Administrativo

  • Público
  • No Codificado
  • Original
  • Autónomo
  • Naturaleza Potestativa
  • Aplicación Formal
  • Interpretación Restrictiva

Es Derecho Público

Porque el Estado es quien interviene y quien paga. Ejemplo: un órgano del Estado puede arrendar un edificio. El Estado, en relación con el derecho público, se vincula con el particular en una relación de superioridad, es decir, el Estado está en una situación de privilegio.

Es un Derecho no Codificado

No existe un código unificado.

Es Original

Disciplina jurídica que tiene su propio cuerpo normativo y doctrinal. Ejemplo: art. 547 C.C.

Es Autónomo

No se aplica el derecho común supletoriamente. Es un derecho que contiene normas y principios propios que difieren del derecho común, lo que determina su independencia o autonomía respecto de otros cuerpos normativos.

Naturaleza Potestativa

No existen niveles de coordinación de voluntades entre los órganos del Estado y los particulares.

Es un Derecho de Aplicación Formal

Esta característica se desprende del art. 7° C.P.R., que subordina la validez de los actos de las autoridades del Estado a que se emitan «en la forma que prescriba la ley».

La Interpretación Restrictiva

Las normas del derecho administrativo deben ser interpretadas restrictivamente. Su alcance no admite ser establecido por vía extensiva o analógica.

Potestades Administrativas

«Potestad»: Poder o Facultad

Conjunto de poderes jurídicos de que está dotado el jerarca o la Administración para que pueda actuar y cumplir sus cometidos.

  • Facultad, conjunto de facultades, atribuciones, poderes jurídicos.

Son las que tienen los órganos de la Administración y que les permiten cumplir sus cometidos, su misión o la función que tiene la organización.

Tipos de Potestades Administrativas

  • Potestad Ejecutiva
  • Potestad de Mando
  • Potestad Disciplinaria
  • Potestad Reglamentaria
  • Potestad Discrecional
  • Potestad Jurisdiccional

Potestad Ejecutiva

Es la que tiene por objeto dar cumplimiento a una norma jurídica preestablecida. Ejemplo: Cuando el Presidente dicta un decreto para la ejecución de la ley.

Potestad Reglamentaria

Es el atributo que tiene un jerarca para dictar normas de contenido general destinadas a aplicar la ley y a administrar el Estado.

Potestad de Mando

Es la facultad que tiene el jerarca para impartir órdenes a sus subalternos dentro de los marcos que señala la ley.

Potestad Disciplinaria

Es la facultad disciplinaria que tienen ciertas autoridades o jerarcas para ordenar la instrucción de un procedimiento administrativo o un procedimiento sancionador. Por lo tanto, tienen la facultad de ordenar un sumario y de aplicar la sanción.

Potestad Discrecional

Es la materialización de los atributos que se otorgan a un órgano administrador a fin de dictar normas y prescripciones de contenido libre y lato, dentro de un margen más o menos amplio, sean generales o no, con vistas a actuar oportuna o convenientemente, pero debiendo, en todo caso, enmarcar su acción dentro del marco de la ley.

Potestad Jurisdiccional

Es la facultad de la que están dotados algunos órganos para resolver litigios suscitados entre la Administración y un particular que se siente afectado por un acto de aquella estimado abusivo o arbitrario.

Principios del Derecho Administrativo

  • Principio de Legalidad
  • Principio de Reserva Legal
  • Principio de Tutela Judicial
  • Principio de Tutela de Derechos Fundamentales
  • Principio de Garantía Patrimonial
  • Principio de Probidad Administrativa
  • Principio de Transparencia y Publicidad
  • Principio de Servicialidad
  • Principio de Subsidiariedad
  • Principio de Control de la Administración
  • Principio de Responsabilidad Patrimonial del Estado
  • Principio de Proporcionalidad
  • Principio de Protección de la Confianza Legítima

Principio de Legalidad y Reserva Legal

Este principio implica la subordinación de la Administración a la ley. De tal manera que los límites del actuar administrativo deben quedar determinados por las disposiciones legales preestablecidas.

La extensión del concepto de ley para los efectos de este principio es amplísima, comprendiendo toda norma de contenido general emanada de uno o más órganos del Estado en el ejercicio de sus competencias: Constitución Política de la República, leyes, reglamentos. Esto se relaciona con el Principio de Juridicidad, establecido en los artículos 6° y 7° de la C.P.R.

Artículo 6°: «Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la República.

Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.

La infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que la ley determine.»

Art. 7°: «Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.

Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.

Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale.»

Principio de Probidad Administrativa

Artículo 8° C.P.R.: El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones.

El principio de probidad administrativa consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular. (Artículos 52 de la Ley N° 18.575 y 1° de la Ley N° 20.880).

Artículo 5º de la Ley N° 18.575, Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (LOCBGAE): Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública. Los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones.

Artículo 1° de la Ley N° 20.880, Sobre Probidad en la Función Pública y Prevención de los Conflictos de Intereses: Esta ley regula el principio de probidad en el ejercicio de la función pública y la prevención y sanción de conflictos de intereses.

El principio de probidad en la función pública consiste en observar una conducta funcionaria intachable, un desempeño honesto y leal de la función o cargo con preeminencia del interés general sobre el particular.

La Ley N° 18.575, haciendo un adelanto, regula, por ejemplo, basándose en el principio de probidad, el concepto de probidad y establece las famosas inhabilidades para ingresar a la Administración. Es importante destacar que gran parte de la legislación administrativa parte de la premisa de la desconfianza, es decir, el legislador no confía plenamente en el funcionario. Esto se puede prestar para situaciones irregulares, como el simple hecho de que un pariente de un funcionario ingrese a trabajar en un servicio público. Aunque la persona no tome la decisión de nombrar a su pariente en el cargo, la situación ya es sospechosa. Por ejemplo, si usted no es sobrino del Director del Departamento Jurídico de Gendarmería de Chile, pero trabaja en Punta Arenas en el área informática como técnico en la cárcel de Punta Arenas, y su tío es el jefe del departamento jurídico de Gendarmería de Chile y trabaja en la Dirección Nacional, aunque no tengan ningún vínculo directo en sus funciones, la ley establece que no es posible debido al parentesco con un jefe de departamento. Otro ejemplo: «¿Usted no es hermano del concejal? Lo siento, no podremos contratarlo por dos horas a honorarios para un taller de gimnasia con los adultos mayores, no es posible».

La Ley N° 20.880 (DIP) regula las declaraciones de intereses y patrimonio.

Es un mecanismo para cautelar la probidad, que se relaciona con un comportamiento honrado, que las personas actúen con honestidad, que no saquen provecho del cargo y que no beneficien a terceros en razón de su posición. La probidad está vinculada con evitar que se obtenga ventaja del cargo para favorecer a alguien en un puesto, algo similar a lo ocurrido con el caso Hermosilla (quien, aparentemente, realizó tráfico de influencias, aunque no es funcionario público).

Ley N° 20.730 (Ley del Lobby)

La Ley N° 20.730 (Ley del Lobby) es una ley transversal que se vincula con el principio de probidad y también con el principio de transparencia.

El término «lobby» deriva de la idea de que en el vestíbulo (lobby) de un hotel se esperaba a autoridades o personas importantes para hablar en nombre de terceros, actuando como una especie de negociador o intermediario de intereses. Por ejemplo: «Sabemos que estamos abordando un tema relacionado con niños que padecen cierta enfermedad y necesitamos que el Ministerio de Salud nos ayude a cubrir esos gastos». Así, actúan como gestores de intereses.

Principio de Transparencia y Publicidad

Artículo 8, inciso 2º de la C.P.R.:

Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, solo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquellos o de estos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional.

Ley N° 20.285 (Ley de Transparencia: es un marco normativo que establece el derecho de las personas a tener conocimiento de la información que se encuentra en cualquier entidad estatal).

Ley N° 20.730 (Ley del Lobby).

Causales para el Secreto o Reserva de Información

  • Que afecte el interés nacional.
  • Que afecte la seguridad nacional.
  • Que afecte el normal funcionamiento del servicio.
  • Que afecte el derecho de las personas (se consulta a la persona afectada si autoriza la divulgación).

Principio de Servicialidad (Art. 1, inciso 4º C.P.R.)

El Estado está al servicio de la persona y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece.

También lo reconoce el artículo 3 de la Ley N° 18.575.

Principio de Subsidiariedad (Art. 1, inciso 3º C.P.R.)

«El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos».

Si bien no existe una norma expresa que establezca este principio, la doctrina ha entendido que aparece consagrado en la norma citada.

Principio de Control de la Administración

Se desprende de lo establecido en los artículos 5°, 6°, 7° y 8° de la C.P.R. Igualmente, se menciona en la Ley N° 18.575, LOCBGAE:

«La Administración del Estado deberá observar los principios de control» (Art. 3).

Art. 11: «Las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y los niveles que correspondan, ejercerán un control jerárquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia. Este control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones.»

Principio de Responsabilidad Patrimonial del Estado

Fundamento Constitucional: Artículos 6° y 7° C.P.R. – Fundamento Legal: Artículos 4° y 42 de la LOCBGAE.

Art. 4: «El Estado será responsable por los daños que causen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran afectar al funcionario que los hubiera ocasionado.»

Art. 42: «Los órganos de la Administración del Estado serán responsables por el daño que causen por falta de servicios. No obstante, el Estado tendrá derecho a repetir en contra del funcionario que hubiera incurrido en la falta personal.»

Principio de Proporcionalidad

Es un principio que ha tenido una importancia trascendental en el derecho administrativo como mecanismo de control de la intervención administrativa y en el derecho administrativo sancionador.

El principio de proporcionalidad es el ejercicio de determinar la existencia de presupuestos razonables y objetivos que justifiquen la diferencia normativa que puede resultar de la aplicación concreta de una norma.

Principio de Protección de la Confianza Legítima

Es el amparo que debe dar el juez al ciudadano frente a la Administración Pública, la cual, al haber actuado de una determinada manera, se espera que lo siga haciendo de esa misma forma en lo sucesivo y bajo circunstancias (políticas, sociales, económicas) similares.

Se estima que no es justo que la Administración pueda cambiar su práctica con efectos retroactivos o de forma sorpresiva.

Historia de «La Viuda de Berlín»

Fundamento Normativo: Principios constitucionales del Estado de Derecho (Arts. 5º, 6º, 7º y 8º C.P.R.). Ninguno de estos artículos menciona expresamente la confianza legítima.

Seguridad Jurídica: Art. 19 N° 26 C.P.R. – Debe haber una permanencia en la regulación y aplicación del ordenamiento jurídico. – La C.P.R. no lo ha consagrado de forma expresa.

Deberes Derivados de la Confianza Legítima

  • Deber de Actuación Coherente
  • Vinculatoriedad del Precedente Administrativo
  • Deber de Anticipación o Anuncio del Cambio de Conducta
  • Deber de Otorgar un Plazo para el Conocimiento o un Plazo de Transitoriedad
  • Deber de Actuación Legal en la Nueva Actuación
Deber de Actuación Coherente

Consiste en una actitud lógica y consecuente con una posición anterior.

Vinculatoriedad del Precedente Administrativo

Es una técnica jurídica que, gracias al cotejo de un acto con otro posterior, pretende extraer consecuencias jurídicas para el precedente, derivadas de ciertos efectos de naturaleza fundamentalmente argumentativa, obligando a razonar por qué no se actúa como se había hecho anteriormente.

Deber de Anticipación o Anuncio del Cambio de Conducta

Se considera necesario comunicar o anunciar un cambio de criterio en sus actuaciones futuras. Esto puede hacerse por medio de instructivos, oficios, circulares, entre otros.

Deber de Otorgar un Plazo para el Conocimiento o un Plazo de Transitoriedad

Deberá avisar con tiempo suficiente a los usuarios o a la comunidad.

Deber de Actuación Legal en la Nueva Actuación

Es fundamental que el acto posterior que suscita el cambio de criterio se ajuste a derecho, independientemente de si el acto precedente que suscitó la confianza fuera ilegal.

¿Cuánto tiempo se necesita para que se genere una confianza legítima?

Respuesta: Inicialmente, el dictamen establecía que se generaba a los 2 años, pero luego cambió a los 5 años debido a la controversia con la Corte Suprema.

Ejemplo de Confianza Legítima: El dictamen estableció que la confianza legítima se genera a los dos años, y que al funcionario se le debe pagar y reincorporar.

Antes del 30 de noviembre se tenía que haber dictado un acto administrativo que no lo iba a prorrogar.

La Contraloría estableció que la confianza legítima se genera a los dos años. La Corte Suprema, por su parte, indicó que a los dos años se genera la confianza legítima y, además, que la naturaleza transitoria de las contratas se desnaturaliza, pasando a ser indefinida, es decir, podían pasar a planta.

Los funcionarios que llevan más de diez años tampoco pueden ser cesados, y los servicios reclamaron.

Después, la Contraloría emitió otro dictamen que establecía que el estatuto era aplicable para todos.

Pero, pasado el tiempo, la Corte Suprema dictaminó que la confianza legítima se forma a los 5 años. En la Contraloría se ganará porque para ellos son dos años, pero al llegar a la Corte Suprema, se pierde.