Caso práctico nº 4: Acción negatoria y licencias de obra

1. ¿Prosperará esta pretensión? (art. 582 C.C.)

Se ejercita la acción negatoria, dirigida a que se declare la plenitud del dominio porque no existe ningún derecho real que lo limite. La pretensión formulada por la demandante es contestada por el demandado con la alegación de falta de legitimación pasiva, esto es, de que no estaría bien constituida la relación jurídico‑procesal respecto del sujeto pasivo contra quien se formula la demanda, porque el demandado construyó sin respetar las distancias exigidas, pero lo había sido autorizado por la licencia de obra concedida por el Ayuntamiento del municipio donde se ejecutó la obra, por lo que habría actuado conforme a derecho.

Según la contestación, si la actora tiene que demandar, debe hacerlo al Ayuntamiento concedente de la licencia de obra, y no ante la jurisdicción civil, sino ante la jurisdicción contencioso‑administrativa, previo agotamiento de la vía administrativa. Para evitar que triunfe la demanda dirigida contra el constructor, que solicita el cierre de esas ventanas con vistas a su finca, existen dos preceptos contenidos en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955. Aunque se trata de una disposición antigua, fue declarada vigente y sigue en vigor por la disposición adicional primera del Real Decreto de 6 de octubre de 1977. Estos dos preceptos son clave para resolver, afirmativa o negativamente, la pretensión del demandado.

Preceptos de interés

El primero, el art. 10 de dicho reglamento: «… pero no alterarán las situaciones jurídicas privadas entre este y las demás personas». Aun más claro resulta el art. 12 del mismo reglamento, concreción del anterior: «las autorizaciones y licencias se entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero».

Estos preceptos indican que la Administración pública se declara, al conceder licencias para el desarrollo de una actividad, estrictamente neutral en relación con los conflictos de derecho privado que puedan surgir entre el titular de la licencia y terceros cuyos derechos privados resulten lesionados por el ejercicio de la actividad autorizada.

Conclusiones doctrinales y prácticas

De lo anterior se extraen, al menos, dos conclusiones fundamentales:

  • La concesión de la licencia no impone al particular lesionado la carga de pleitear contra la Administración. El conflicto es con la persona a quien se le concedió la licencia, que es la que ha supuesto la lesión del derecho. Por tanto, el perjudicado podrá ejercitar la acción correspondiente contra ese particular, aunque exista una licencia administrativa.
  • La concesión de licencias no afecta al derecho de propiedad ni a otros derechos privados. El perjudicado por el ejercicio de la actividad autorizada conserva todas las acciones civiles necesarias para la tutela de su derecho privado lesionado.

La finalidad de las Administraciones no es proteger derechos privados, sino atender a un interés público. Las licencias exigidas en materia de obras para poder ejecutarlas —según el art. 5 de la Ley de Ordenación de la Edificación— son autorizaciones mediante las que la Administración competente controla el proyecto técnico de la edificación, comprobando que no se vulnera normativa de derecho urbanístico ni el planeamiento municipal existente, así como la competencia del profesional que lo ha redactado; esa es la finalidad de la licencia.

Dicha finalidad está dirigida a defender intereses públicos, por lo que el órgano concedente de la licencia debe comprobar que la obra para la que se solicita licencia de construcción se va a ejecutar en un suelo apto para levantar edificios, que la unidad cuenta con infraestructuras y servicios conectados a la red general, y que el edificio no supera el volumen de edificabilidad o aprovechamiento urbanístico fijado.

Se ha llegado incluso a proponer (por quien proceda) que se construya en el mismo límite con la finca colindante o a una distancia inferior a los 2 metros, a cambio de dinero. Pero eso no interesa a la Administración: si no existe tal servidumbre, corresponde al particular acudir a los tribunales.

En materia de derechos privados, la Administración no está obligada a indagar sobre la existencia de derechos privados ni a protegerlos; está obligada a no vulnerar derechos de naturaleza pública, y por ello la licencia es neutral respecto a los derechos privados. La pretensión de don Mariano no prosperará; en cambio, sí podrá prosperar la demanda y el demandado podría verse obligado a cerrar esas ventanas si la demandante ha constituido a su favor un derecho de servidumbre.

En nuestro derecho no está prohibido que el propietario de una finca, cuando cuenta con el «ius aedificandi», pueda edificar en el mismo límite con la finca colindante. Lo que sí prohíbe el ordenamiento (art. 582 C.C.) es que si decide abrir huecos en esa pared no podrá hacerlo si la distancia respecto de la finca colindante es inferior a 2 metros. Si la pared que se construye va a contar con huecos desde los cuales pueda inspeccionarse la finca colindante, excepcionalmente y con las condiciones que veremos, los propietarios de fincas colindantes podrán abrir lo que el art. 581 C.C. establece y que ha sido denominado «huecos de tolerancia».

Estos huecos son, según el art. 581 C.C., huecos cuya finalidad es únicamente recibir luz, no tener vistas al exterior; deben estar situados a la altura del suelo o del techo, no pueden ser superiores a 30 centímetros cuadrados y han de contar con una reja de alambre remetida en la pared para que no pueda asomarse al exterior. Para que se pueda construir a una distancia inferior es preciso que quien construye sea titular de un derecho de servidumbre de luces, por ejemplo porque el propietario de la finca colindante lo haya adquirido por prescripción adquisitiva (usucapión).

Lo que establece el art. 582 C.C. no es una servidumbre en sentido estricto, sino una relación de vecindad que constituye un límite y, por ello, tiene carácter recíproco: impone una distancia a ambos propietarios de fincas colindantes para coordinar sus respectivos derechos de propiedad y hacer posible la coexistencia de dichos derechos.

Si el propietario que pretende reducir la distancia está dispuesto a pagar por la franja y a indemnizar al colindante, el conflicto podría resolverse por acuerdo. No obstante, esta pretensión no puede prosperar por sí sola. El Tribunal Supremo ha declarado que la doctrina de la accesión invertida —elaborada por dicho órgano frente a lagunas legales en materia de accesión cuando se trata de construcciones extralimitadas— es una excepción al principio general del art. 358 C.C. (accesión), según el cual quien tiene derecho permanente a adquirir lo que se construye en su suelo. Al tratarse de una excepción, debe interpretarse de forma restrictiva; no puede aplicarse por analogía ni de forma extensiva a supuestos que no cumplan los requisitos exigidos, siendo el primer requisito imprescindible que la construcción invada el suelo ajeno.

Hay otro argumento jurídico potente para negar la pretensión: el art. 117.1 CE impone a jueces y tribunales la sumisión al imperio de la ley, por lo que el juez debe aplicar la norma clara. En nuestro caso, el precepto claro es el art. 581 C.C. Si el juez no aplica esa norma cuando es clara y de ella se deriva una sanción, estaría excediéndose de sus competencias e invadiendo las del poder legislativo. No obstante, el tribunal puede interpretar las normas, aunque estén claras, dentro de los márgenes permitidos por la interpretación jurídica.

2. ¿Es posible que, en vez de cerrarlo con ladrillo, pueda cerrarse con cristal translúcido?

Si bien el cierre con ladrillo impediría tanto la vista como el paso de luz, cabe una interpretación del art. 582 C.C. conforme a la cual la finalidad de la norma —proteger la intimidad del vecino colindante y evitar inspecciones curiosas o intromisiones ilegítimas— se cumpliría si el cierre se realiza con material translúcido que impida las vistas pero permita el paso de la luz.

La finalidad no es evitar que quien construye reciba luz, sino evitar que tenga vistas a la finca colindante con el objeto de proteger la intimidad. Por tanto, si no existe inconveniente para aceptar que el cierre pueda hacerse con material que deje pasar la luz pero impida la visión nítida, no habría perjuicio, y ese mal menor puede evitarse poniendo un material que impida las vistas pero no la luz.

El Tribunal Supremo ha admitido que, cuando no se respeta la distancia, esas ventanas puedan cerrarse con material translúcido, siempre que dicho material cumpla tres requisitos:

  • Que sea sólido y resistente, es decir, que tenga un índice de fractura que impida considerarlo frágil.
  • Que no facilite la visión de formas nítidas, permitiendo únicamente la percepción de luces y sombras informes.
  • Que sea fijo, sin hojas, bisagras u otro mecanismo que permita su apertura, porque de lo contrario sería fácil burlar la finalidad del precepto.

El posible ejercicio de la usucapión constituye un indicio visible de la existencia de una servidumbre que permitiría, tras el transcurso del plazo legal (por ejemplo 20 años), que el propietario del edificio adquiriera por prescripción el derecho sobre el elemento construido y pudiera, en su caso, eliminar el material translúcido. El Tribunal Supremo ha subrayado que, en todo caso, dicho material ha de considerarse a todos los efectos como si se tratara de una pared ciega.

Conclusión

En síntesis, la existencia de una licencia municipal no extingue ni neutraliza los derechos privados de los colindantes: el particular afectado puede ejercitar acciones civiles contra el constructor. Si existe derecho de servidumbre o si concurren las condiciones del art. 581 C.C., el cierre podrá imponerse; si no existe servidumbre, la vía administrativa no sustituye a la acción civil. Asimismo, la posibilidad de utilizar material translúcido para el cierre es compatible con la finalidad protectora de la norma, siempre que se cumplan los requisitos de solidez, opacidad relativa y fijación permanente señalados por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.