El principio de autonomía financiera

Art. 156.1 CE

«Las CCAA gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y la ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda del Estado y de solidaridad entre todos los españoles».

Vemos que este artículo es una concreción del art. 2 CE en términos financieros. Hay un reconocimiento de autonomía financiera, pero con el límite de la unidad (exige la coordinación de las Haciendas de las CCAA con la Hacienda del Estado) y de la solidaridad (con una alta concreción: «entre todos los españoles»). Estas condiciones están justificadas por razones de coordinación económica; para evitar que se produzcan diferencias profundas entre la calidad y cantidad de los servicios públicos de las distintas CCAA, así como entre la carga tributaria que los ciudadanos deben soportar.

Deben establecerse mecanismos que permitan asegurar la coordinación y la solidaridad tanto desde la perspectiva de la regulación de los ingresos de las CCAA (autonomía tributaria) como en la regulación del gasto (autonomía presupuestaria).

Con la reforma del art. 135 CE se ha consagrado el principio de estabilidad presupuestaria: el Estado y las CCAA no podrán superar (salvo en supuestos excepcionales) los límites de déficit estructural en relación con su PIB fijados por una ley orgánica, así como los establecidos, en su caso, por la UE para los Estados miembros (EEMM). No obstante, tales límites no son inmediatamente efectivos: entran en vigor en 2020.

La enumeración de los recursos de las CCAA

Art. 157.1 CE

«Los recursos de las CCAA estarán constituidos por: 1) impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado; 2) sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; 3) transferencias de un Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado; 4) rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado; y 5) el producto de operaciones de crédito».

Por tanto, el constituyente optó por un sistema mixto de financiación del Estado de las Autonomías, en el que tiene que darse una interrelación y coordinación entre los diversos entes territoriales. Pero no ha definido la dirección y los criterios que van a seguirse en este terreno. Ante esto, el art. 157.3 CE remite la solución del problema al legislador: «mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las CCAA y el Estado» (se introduce una notable corrección al principio de autonomía financiera).

Así pues, se aprobó la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA, LO 8/1980), la cual desarrolla la Constitución y define el sistema de financiación de las CCAA, que se articula sobre dos ejes de desigual importancia:

  • Una financiación con cargo a recursos consignados en los Presupuestos Generales del Estado (la más importante).
  • Una financiación autónoma propia.

Asimismo, la LOFCA crea el Consejo de Política Fiscal y Financiera, integrado por el Gobierno central y los gobiernos autonómicos, como órgano que, a través de sus acuerdos, debe ir concretando y actualizando el sistema de financiación previsto en la LOFCA.

La concreción del principio de solidaridad en el ámbito financiero

Especial referencia al Fondo de Compensación Interterritorial

La Constitución prevé dos instrumentos para la concreción del principio de solidaridad en el ámbito financiero:

  1. Garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. En los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las CCAA en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido. Se trata de salvaguardar lo que la doctrina llama el principio de igualdad sustancial en los servicios que reciben los ciudadanos.

  2. Establecimiento de un Fondo de Compensación Interterritorial, orientado a corregir desequilibrios económicos entre las CCAA. Está regulado por la LOFCA. Se dirigirá a financiar proyectos que coadyuven a disminuir las diferencias entre renta y riqueza entre territorios. Sus recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las CCAA sobre la base de una serie de criterios revisables periódicamente (como la renta por habitante, el porcentaje de desempleo, etc.).

Los regímenes financieros forales

La Disposición Adicional Primera CE ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales, los cuales consisten fundamentalmente en un peculiar régimen financiero.

Por tanto, los antiguos territorios forales (Navarra y las provincias vascas) pueden establecer un régimen tributario propio, distinto del vigente en el resto del Estado (tributos concertados). Disfrutan del rendimiento en su territorio de la mayoría de los impuestos, y contribuyen a las cargas generales del Estado mediante el pago de una aportación («cupo») fijada a través de concierto o convenio con el Estado y formalizada mediante ley estatal.

El principio es inverso al del régimen común: en los sistemas forales, la relación entre el porcentaje de los ingresos propios de la comunidad autónoma y el procedente de las aportaciones del Estado es también inversa a la que se da en las demás CCAA. En las zonas forales, los ingresos propios constituyen entre el 80 % y el 90 % de la financiación.