Derecho Administrativo y Gestión de Servicios Sociales: El Caso de la Dependencia en Municipios Españoles

Contexto del Caso: Asistencia a la Dependencia en Vimianzo

Sandra lleva tres años como trabajadora social del Ayuntamiento de Vimianzo (A Coruña), un municipio de 7.000 habitantes de la Costa da Morte donde el 30% de los vecinos ya han cumplido 70 años. A finales de los noventa, cuando se creó el servicio para que las personas más castigadas por la edad o la enfermedad recibieran ayuda y cuidados en sus propios hogares, nadie quería tal cosa. «Los primeros usuarios eran personas que vivían en muy malas condiciones, pero eran muy poco inclinadas a introducir un extraño en casa. Les suplicábamos que nos dejaran entrar», rememora esta funcionaria, que ahora ve cómo esta asistencia vital para 165 vecinos absorbe casi una séptima parte de los siete millones de euros de que disponen anualmente las arcas. Es un gasto tan sangriento como prioritario, apunta la alcaldesa de Vimianzo.

La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, establece que este servicio debe financiarlo el Estado y la Administración autonómica (además del copago que corresponda al beneficiario).

Así, el 22 de octubre de 2024 se publicó en el BOE la resolución de 14 de octubre de 2024, del Instituto de Mayores y Servicios Sociales (entidad gestora de la Seguridad Social), adscrito al Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030, por la que se publica el Convenio con la Comunidad Autónoma de Galicia sobre el establecimiento y financiación del nivel de protección acordado para el ejercicio 2024.

Lluís ha solicitado a la Xunta el reconocimiento del grado de dependencia de su hermano Joan. Ha pasado más de un año y todavía no recibe respuesta por parte de la Administración, lo que dificulta que pueda acceder al servicio de ayuda en casa. Sin embargo, el Ayuntamiento de Vimianzo ha decidido cubrir la asistencia durante este tiempo de espera, ya que destina todos los fondos que recibe de la Diputación para financiar la prestación de este servicio social.

Con información de Sonia Visozo, «Los ayuntamientos gallegos, asfixiados por las ayudas a la asistencia al hogar», El País, 4 de marzo de 2025.

Cuestiones Prácticas y Fundamentos de Derecho Administrativo

1. Explica en este caso el concepto y ámbito de aplicación del Derecho Administrativo (1 punto).

Si se parte de la idea de la configuración tradicional del Derecho Administrativo como un Derecho de Estado, aplicable a la Administración (L2, §9), es posible apuntar a algunas características propias del contexto español como Estado territorialmente descentralizado. Así, por ejemplo, en este supuesto se identifica la desestatalización del Derecho administrativo vigente en dos sentidos (L2, §10):

• Por un lado, el Derecho administrativo no solo se produce por el Estado central, en este caso con la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, sino también por las Comunidades Autónomas, como en este caso con la Ley 13/2008, de 3 de diciembre, de servicios sociales de Galicia.
• Por otro lado, la aplicación de la Ley 39/2006, por ejemplo, no se limita a la Administración estatal, sino como se observa en el supuesto práctico, también se aplica a la Administración autonómica (Xunta) y municipal (Ayuntamiento de Vimianzo).

En una primera aproximación conceptual, el Derecho administrativo es el Derecho propio de la Administración pública (L2, §23). En estos términos, el Derecho administrativo regula tanto la organización administrativa, como el funcionamiento de la Administración (L2, §24). Así, para el caso que se plantea, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece que la Xunta deberá respetar en su actuación y en su relación con Joan el principio de servicio efectivo a los ciudadanos (art. 3.1.a, Ley 40/2015).

Su ámbito de aplicación está ligado a esta primera aproximación conceptual, como se desprende del ámbito subjetivo de aplicación de las leyes administrativas generales. En este caso, el Derecho administrativo es de aplicación a la Administración General del Estado, la Xunta y el Ayuntamiento de Vimianzo (art. 2.1, incisos a, b, c, Ley 39/2015 y 40/2015). Ahora bien, esto no implica que exista una correlación unívoca entre Administración y Derecho administrativo (L2, §27). En el supuesto que se plantea, por ejemplo, el Instituto de Mayores y Servicios Sociales (entidad gestora de la Seguridad Social) si bien no es una Administración territorial, es una Administración pública en los términos del art. 2.3, Ley 40/2015), por lo que le es de aplicación el Derecho administrativo, pero allí donde no haya normas específicas para la Administración podrán ser de aplicación las normas comunes del Derecho privado (civil, laboral o mercantil) (L2, §28).

El Derecho administrativo no se limita únicamente a una definición técnica. También es de destacar que se trata de una rama del Derecho cuya importancia y belleza se pone de manifiesto en cómo afecta a todos los ámbitos de la vida de las personas (L2, §13), como en este caso donde se abordan situaciones de especial vulnerabilidad.

2. ¿Qué cláusula constitucional relativa a las Administraciones Públicas consideras más relevante en este caso? Explica su contenido de acuerdo con las particularidades del supuesto (1 punto).

En el caso que se plantea es relevante aplicar las notas características de la cláusula de Estado social. Así, cuando se apunta la idea de que “la efectividad de la libertad de la igualdad y del resto de los derechos de las personas no depende solo de su reconocimiento formal a sujetos abstractos, sino también de las concretas condiciones materiales en las que se encuentran las personas llamadas a ejercerlos” (L4, §37). En la situación de Joan, por ejemplo, la falta de reconocimiento del grado de dependencia le dificulta acceder al servicio de ayuda en casa, lo que tiene un impacto negativo en el ejercicio de los derechos y la autonomía individual.

La dimensión material de esta cláusula se dirige a todos los poderes públicos y contiene un mandato de intervención positiva (art. 9.2 CE), que también se puede identificar con los derechos prestacionales (L3, §44). En este sentido, con el servicio de asistencia a domicilio la Administración pública, como poder público, remueve los obstáculos económicos y sociales para garantizar la calidad de vida y participación en la vida social, económica, cultural y política de las personas mayores, o como en este caso de Joan. Así también promueve su bienestar a través de este sistema de servicio de atención al domicilio para atender sus problemas específicos de salud o de dependencia (arts. 1.1, 9.2, 14, 50 CE). El Estado social implica, por tanto, la intervención de la Administración pública (en este caso estatal, autonómica y local) para garantizar que la libertad, así como la igualdad entre individuos y grupos, sea real y efectiva (art. 9.2 CE).

La dimensión instrumental de la cláusula de Estado social se corresponde con el principio de eficacia (arts. 31.2 y 103.1 CE). En este caso, la ley de dependencia establece una actuación coordinada de las distintas Administraciones públicas, con la finalidad de satisfacer el interés general (art. 103.1 CE). Así también, contiene un mandato de eficiencia en la asignación de recursos y el gasto público (art. 31.2 CE). Sin embargo, en el supuesto planteado se observa que la falta de asignación de recursos de manera oportuna dificulta la prestación efectiva de este servicio.

3. En el marco de la cláusula del Estado de Derecho, explica los elementos que son relevantes en cuanto a la posición jurídica de Joan y la Xunta en este supuesto (1 punto).

En lo que se refiere a la Xunta, es relevante destacar los elementos estructurales de la cláusula del Estado de Derecho (principio de división de poderes, principio de legalidad y principio de control judicial). En concreto, y dadas las características del caso, es oportuno analizar el principio de legalidad, esto es, la vinculación de la Administración al Derecho (art. 103.1 CE), y en el supuesto específico a la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (L4, §§ 13- 17). En este ámbito, por tanto, el legislador dirige la actividad administrativa y pone énfasis en la necesidad de cooperación y colaboración entre distintas Administraciones públicas, como se desprende de la propia configuración del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, el cual “responderá a una acción coordinada y cooperativa de la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, que contemplará medidas en todas las áreas que afectan a las personas en situación de dependencia, con la participación, en su caso, de las Entidades Locales” (art. 1.2, Ley 39/2006).

Respecto a la posición jurídica de Joan, los elementos sustantivos de la cláusula del Estado de Derecho tienen un papel destacado. Estos se integran de los derechos fundamentales que, en un primer momento, eran esencialmente la libertad, la igualdad y la propiedad privada (L4, §23). Ahora bien, desde el contexto de la cláusula de Estado de Derecho, se ha de señalar la dimensión formal del derecho a la igualdad. En este caso, Joan tiene derecho a no sufrir un trato discriminatorio que opera tanto frente a la Ley 39/2006 como frente a su aplicación administrativa (L4, §25). Así, la igualdad y no discriminación es, además de uno de los principios que inspiran la ley (art. 3.b, ley 39/2006), un derecho de las personas en situación de dependencia que tiene su fundamento en la Constitución Española (art. 14) y se concreta en la regulación de este ámbito sectorial (art. 4.2.k, Ley 39/2006).

4. Explica los diferentes tipos de Administraciones Públicas que se mencionan en el caso (1 punto).

En este caso se identifican diferentes Administraciones públicas implicadas (art. 2.3 LRJSP). En cuanto a su clasificación clásica, estas son Administraciones territoriales o generales y no territoriales o especiales (L8, §22; L1, §21). En el supuesto interviene una Administración territorial autonómica como la Xunta de Galicia (art. 2.1.b LRJSP), que es ante la cual Joan dirige su solicitud de reconocimiento del grado de dependencia, y otras de carácter local, como el Ayuntamiento de Vimianzo, que gestiona la prestación del servicio de atención a domicilio, y la Diputación (art. 2.1.c LRJSP).

También se identifica una Administración de tipo no territorial o especial, que es el Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO). En este caso se trata de una Administración institucional, funcional o especializada (art. 2.2.a LRJSP). En el supuesto se indica que el IMSERSO está adscrito al Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030 (órgano administrativo de la Administración General del Estado). Por tanto, una de las características de este tipo de Administración es que se crea y depende, como en este caso, de la Administración General del Estado (administración territorial, art. 2.1.a LRJSP) (L8, §23).

5. De acuerdo con la problemática que se plantea, elabora una reflexión crítica sobre la función del Derecho Administrativo en el contexto de la Administración contemporánea (1 punto).

En este caso, se valora positivamente que en la solución se apliquen los contenidos de la Lección 1 (§§ 44 – 47) y la Lección 2 (§§ 14 – 19) en torno a la problemática que se formula en el supuesto práctico.

Los problemas que se plantean en el caso, en relación a la prestación efectiva de servicios sociales en el marco de la ley de dependencia, ponen de relieve algunas de las particularidades de la Administración contemporánea y la función del Derecho administrativo. Por un lado, a los retos y las necesidades de cuidados de una sociedad longeva, a los que han de responder las Administraciones públicas de los distintos niveles territoriales. Esta situación evidencia que, en efecto, “en nuestro tiempo, la Administración se ha abierto más a la complejidad y la diversidad, tanto social como territorial” (L1, § 44).

Por otro lado, en este contexto es de destacar la función de dirección del Derecho administrativo (L2, §17). En este supuesto, dicha función se concreta, por ejemplo, en los mandatos que establece la Constitución Española al determinar que “los poderes públicos impulsarán las políticas que garanticen la plena autonomía personal y la inclusión social de las personas con discapacidad, en entornos universalmente accesibles” (art. 49.2 CE). Así también “garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad” (art. 50 CE). Estos mandatos de actuación que contempla la CE se desarrollan por el Derecho administrativo sectorial (entre otras, por la ley 39/2006), y que obligan a la Administración a garantizar los servicios de promoción de la autonomía personal y de atención y cuidado (arts. 21-25, ley 39/2006).

PARTE II: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO. BASES ORGANIZATIVAS (5 PUNTOS)

Actividad 2

Leed detenidamente los antecedentes de hecho, los fundamentos de derecho (primero y quinto) y el fallo de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 1.582/2023, de 28 de noviembre de 2023 (Sección 4ª, recurso nº 78/2023, ECLI:ES:TS:2023:5364).

En la citada sentencia se resuelve un recurso del Ayuntamiento de Granada contra la elección de A Coruña como sede de la Agencia Española de Supervisión de la Inteligencia Artificial (AESIA). El estatuto de dicha Agencia se aprobó a través del Real Decreto 729/2023, de 22 de agosto.

A partir del texto de la sentencia del Tribunal Supremo, así como la consulta de la normativa aplicable y los materiales docentes correspondientes, responded de forma motivada a las siguientes cuestiones:

• Administración General del Estado: Administración territorial de ámbito estatal. Administración general (ejerce múltiples competencias y funciones). Su régimen jurídico se fija, entre otros, en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Esta administración se ha estudiado en la lección 9 del Manual.

• Ayuntamiento de Granada: Administración territorial de ámbito local. Su régimen jurídico se fija, entre otros, en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL). Esta administración se ha estudiado en la lección 11 del Manual. Tal y como se explica en dicha lección, “de conformidad con el artículo 11 LBRL, el municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado, dotada de personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Los elementos del municipio son: el territorio, la población y la organización” (L11 §22).

• Ayuntamiento de A Coruña: Administración territorial de ámbito local. Su régimen jurídico se fija, entre otros, en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local. Esta administración se ha estudiado en la lección 11 del Manual.

• Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial (AESIA): Es una entidad de derecho público, concretamente una Agencia Estatal, dotada de personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, facultada para ejercer potestades administrativas. Con carácter general, el régimen jurídico de las agencias está previsto en los artículos 108 bis a 108 sexies de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Forma parte del sector público institucional. Esta administración se ha estudiado en la lección 9 del Manual, apartado 8.2.3.

Recordemos que, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 40/2015, “tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo”.

• Consejo de Ministros: Órgano de la Administración General del Estado que integra el Gobierno. Formado por el presidente del gobierno, los vicepresidentes y los ministros. Regulado con carácter general en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en cuyo artículo 5 prevé que:

  “1. Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: […] k) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier otra disposición”.

  En cuanto a clasificaciones, el Consejo de Ministros es un órgano colegiado (la titularidad del mismo recae sobre una pluralidad de personas); de gobierno o de dirección política (por su composición, funciones y escalafón en la jerarquía de la AGE, en contraposición con los órganos de naturaleza administrativa); central (proyecta sus competencias sobre todo el territorio de la administración de la cual forma parte); y activo (por la naturaleza ejecutiva y decisoria de sus competencias).

• Comisión Consultiva: Órgano de la Administración General del Estado. Regulado con carácter general en el Real Decreto 209/2022, de 22 de marzo, en cuyo artículo 3 prevé que:

  “1. Se crea la Comisión consultiva para la determinación de las sedes, en adelante la Comisión, como un órgano colegiado de la Administración General del Estado de los previstos en el artículo 22.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, adscrito al Ministerio de Política Territorial, para asistir al Consejo de Ministros en el proceso de elección de las sedes físicas en las que deben ubicarse las entidades a las que se refiere el artículo 1.1.”

  En cuanto a clasificaciones, dicha Comisión Consultiva se configura como un órgano colegiado (su composición está prevista en el art. 4 del Real Decreto 209/2022, integrada por una pluralidad de personas); central (porque no tiene una limitación territorial dentro de la AGE); y consultivo (se le debe consultar de forma preceptiva, pero la decisión le corresponde a otro órgano, la Comisión elabora meramente un dictamen).

• Dirección General (impulsora del procedimiento): Órgano de la Administración General del Estado. Regulado con carácter general en la Ley 40/2015, en cuyo artículo 66 prevé que:

  “1. Los Directores generales son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio. A tal efecto, les corresponde: […] e) Las demás atribuciones que le confieran las leyes y reglamentos.”

  En cuanto a clasificaciones, la respectiva Dirección General es un órgano unipersonal (la titularidad del mismo recae sobre una única persona); de gobierno o de dirección política (por su designación, funciones y escalafón en la jerarquía de la AGE, tal y como se indica en el apartado 3.2.1 de la L 8 §47); central (proyecta sus competencias sobre todo el territorio de la administración de la cual forma parte); y activo (por la naturaleza ejecutiva y decisoria de sus competencias en la respectiva dirección). A sus miembros se les considera altos cargos de responsabilidad.

• Ministerio de Economía y Transformación Digital: Órgano de la Administración General del Estado. Regulado con carácter general en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en cuyo artículo 4 prevé que:

  “1. Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación, y les corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: […] d) Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.”

  En cuanto a clasificaciones, el Ministerio de Economía y Transformación Digital es un órgano unipersonal (la titularidad del mismo recae sobre una única persona); de gobierno o de dirección política (por su designación, funciones y escalafón en la jerarquía de la AGE, en contraposición con los órganos de naturaleza administrativa); central (proyecta sus competencias sobre todo el territorio de la administración de la cual forma parte); y activo (por la naturaleza ejecutiva y decisoria de sus competencias en las materias del Ministerio).

En el fundamento de derecho cuarto (aunque no era de lectura obligatoria) se citan también (remitimos para clasificaciones a figuras anteriores análogas):

• Ministerio de Política Territorial y Función Pública
• Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática
• Dirección General de Transformación Digital:

Con carácter general, la norma de referencia para este tipo de procedimientos (determinar las sedes físicas de entidades del sector público) es el:

Real Decreto 209/2022, de 22 de marzo, por el que se establece el procedimiento para la determinación de las sedes físicas de las entidades pertenecientes al sector público institucional estatal y se crea la Comisión consultiva para la determinación de las sedes

Se trata de la norma con carácter reglamentario encargada de ordenar y regular el procedimiento y los órganos competentes para tomar dicha decisión. Es la norma citada reiteradamente en la sentencia y sobre la cual pivota la controversia del procedimiento judicial que provocó la resolución de lectura referenciada.

La decisión de la determinación de la sede le corresponde al Consejo de Ministros, tras valorar los preceptivos informes de la Comisión consultiva. Así se prevé en el art. 6.8 del citado Real Decreto 209/2022:

“8. Con posterioridad, el dictamen será remitido al Consejo de Ministros, que, tras valorarlo, adoptará su decisión de forma motivada mediante Acuerdo que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» en el plazo máximo de seis meses desde la fecha del Acuerdo de inicio del procedimiento”.

En cuanto a los criterios, analizando la normativa aplicable y la sentencia analizada podemos afirmar que:

• La decisión del Consejo de Ministros se enmarca dentro de la discrecionalidad técnica: esta figura no supone ámbitos de inmunidad ni permite la arbitrariedad, pero reconoce un margen para la toma de la decisión;
• La decisión deberá adoptarse dentro de las candidaturas presentadas a tal efecto, que pueden venir de “las asambleas legislativas y los consejos de Gobierno de las comunidades autónomas, así como los órganos plenarios de las entidades locales”. Pueden presentar la candidatura de uno o varios municipios para albergar la sede física de la entidad correspondiente;
• Principios para inspirar la decisión: se atiende a los “principios recogidos en el artículo 103.1 de la Constitución española y a los fijados en el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, así como a los de vertebración, equilibrio territorial y adecuación al sector de actividad” (art. 2 Real Decreto 209/2022);
• Principios específicos en la propia convocatoria: específicamente, en la convocatoria para la sede de la ASESI se concreta que en la elección se considerarán “la cohesión social y territorial, la mejora en el funcionamiento de los servicios públicos, los niveles de desempleo y la lucha contra la despoblación” (apartado 3 de la Orden TER/948/2022, de 4 de octubre, por la que se publica el informe de la Comisión consultiva para la determinación de la sede de la futura Agencia Española de Supervisión Inteligencia Artificial y acuerdo de apertura del plazo de presentación de candidaturas);
• Criterios específicos: la adecuación a las necesidades de la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial (inmueble y equipamientos adecuados para los requisitos de la agencia, detallados en el apartado 2 de la citada Orden TER/948/2022);
• Características de la localidad: de conformidad con el punto c) del apartado 3 de la Orden TER/948/2022, se valora positivamente que la localidad:
  • Una amplia red de acceso a medios de transporte público, tanto aéreo, tren, especialmente trenes de alta velocidad, y por carretera.
  • La existencia de un ecosistema universitario, tanto de formación como de investigación relacionado con la Inteligencia artificial.
  • La existencia de un ecosistema económico o empresarial relacionado con la inteligencia artificial.
  • En ambos ecosistemas, se valorará además la producción periódica de publicaciones, manuales e investigaciones relacionadas con la inteligencia artificial y su impacto en los diferentes sectores, involucrando a profesionales e investigadores destacados en el campo de esta tecnología.
  • Igualmente, se considera conveniente la tenencia de una buena conexión/relación internacional con ecosistemas de inteligencia artificial o supervisión de la misma en Estados punteros en dicha materia.
  • Masa crítica suficiente de empresas relacionadas con el ámbito de las tecnologías de la información y de la comunicación y más concretamente con el sector de la inteligencia artificial.
  La Comisión tendrá en consideración la vinculación de la localidad con el sector de la inteligencia artificial. Así, se valorará positivamente:
  • Empresas del sector de las tecnologías de la información y de la comunicación con establecimiento operativo en la localidad que desarrollan actividad en el ámbito de la inteligencia artificial.
  • Empresas no pertenecientes al sector de las Tecnologías de la información y de la comunicación de la localidad que han incorporado tecnologías de inteligencia artificial en sus procesos, productos o servicios.
  • Iniciativas de las principales instituciones públicas de la localidad para impulsar el desarrollo de un ecosistema basado en inteligencia artificial.
  • Grupos de investigación en áreas de interés que puedan suponer un apoyo a iniciativas innovadoras como: Computación cuántica, ciberseguridad Machine Learning, Deep Learning, Big Data y Blockchain.
  • Grupos de investigación y redes público-privadas para el impulso de proyectos relacionados con el procesamiento del lenguaje natural.

• Tal y como reconoce la Sentencia, la Orden TER/948/2022, fija unos criterios a tomar en consideración, pero no fija un baremo respecto a los mismos.
• No se adjudica la sede a la candidatura con mayor puntuación por parte de la Comisión de valoración, sino que el Consejo de Ministros puede decidir cual de ellas es la elegida dentro de las “candidaturas de excelencia”;
• Si bien la decisión se mueve en unos ámbitos de discrecionalidad técnica y margen en el núcleo de la decisión, se exige la explicitación de las razones de la decisión (obligación de motivación).

También podemos identificar otras normas y actos de aplicación dictados para el respectivo procedimiento de la elección de la sede y su determinación final (en el propio estatuto de la AESIA):

Orden PCM/946/2022, de 3 de octubre, por la que se publica el Acuerdo por el que se inicia el procedimiento para la determinación de la sede física de la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial

Orden PCM/1203/2022, de 5 de diciembre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de diciembre de 2022, por el que se determina la sede física de la futura Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial

Real Decreto 729/2023, de 22 de agosto, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial

Si bien el Real Decreto 209/2022 es una normativa reciente, y en ocasiones se puede excepcionar su propia aplicación por determinadas razones (p. ej. la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I.), consta que se ha aplicado (o está aplicando actualmente) para:

• Agencia Espacial Española, cuya sede se fijó en Sevilla  Orden TER/947/2022, de 4 de octubre, por la que se publica el informe de la Comisión consultiva para la determinación de la sede de la futura Agencia Espacial Española y acuerdo de apertura del plazo de presentación de candidaturas.

La determinación de la sede de esta Agencia también se impugnó judicialmente: “El Tribunal Supremo desestima el recurso de Aragón contra la elección de Sevilla como sede de la Agencia Espacial Española” (poderjudicial)

• Consorcio «Centro Nacional de Vulcanología». Actualmente en tramitación, la sede todavía no está decidida. Orden PJC/1042/2025, de 22 de septiembre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de septiembre de 2025, por el que se inicia el procedimiento para la determinación de la sede física del Consorcio «Centro Nacional de Vulcanología».

Esta pregunta permite respuestas abiertas, por lo que la concreta apreciación y adecuación de unos respectivos principios dependerá de la justificación y motivación dada. A modo de sugerencia, podemos apreciar:

Principios derivados de la Cláusula del Estado de Derecho

• Principio de legalidad: vinculación de la Administración al Derecho (art. 103.1 CE). La normativa prevé un marco para la elección de la sede sobre el cual se debe adoptar la decisión. El ordenamiento jurídico en general, y el Real Decreto 209/2022 en particular, permiten limitar la actividad administrativa (racionalizarla y ordenarla para evitar la arbitrariedad del poder). Es cierto que se cuenta con un amplio margen de discrecionalidad técnica, pero la decisión no es libre, debe seguir un procedimiento y, por ejemplo, debe ser motivada.
• Principio de control judicial: la decisión de la Administración General del Estado, por mucha discrecionalidad técnica que tenga, se puede controlar judicialmente. En este caso, el Tribunal Supremo analiza si la decisión es conforme a la normativa aplicable. Además, en este procedimiento podemos ver como el recurso es interpuesto por otra Administración Pública (Ayuntamiento de Granada) tras ver como su candidatura es rechazada. Por lo tanto, se aprecian la vertiente objetiva (control judicial) como subjetiva (derecho a la tutela judicial efectiva, art. 24 CE).
• Principio de confianza legítima (art. 9.3 CE): citado por la propia Sentencia al afirmar que “un determinado orden en un listado sujeto a los condicionantes antedichos no crea expectativa alguna en una concreta postulante que quiebre el principio de confianza legítima, garantizado por el artículo 9.3. CE si, finalmente, se resuelve de otro modo” (FJ Quinto de la Sentencia).
• Principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE): la decisión de la Administración atiende a un debido procedimiento y unos criterios previos programados en las respectivas normas (Real Decreto 209/2022, Orden TER/948/2022), que gozan de su respectiva transparencia y publicidad en el Boletín Oficial del Estado.
• Principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE): de la propia Sentencia se desprende que la discrecionalidad técnica no permite la arbitrariedad, y sobre la decisión se exige una debida motivación.

Principios derivados de la Cláusula del Estado democrático

• Principio de objetividad (art. 103.1 Constitución): citado por la propia Sentencia al exigir la motivación de la decisión de elección de la sede como elemento que garantiza el respeto al principio de objetividad sobre el cual debe realizar su actividad la Administración Pública (FJ Quinto de la Sentencia).
• Principio de transparencia: la organización, el procedimiento y el contenido de la actuación administrativa – en este caso la determinación de una sede – son conocidos por todos (candidatos y ciudadanía en general). Se proyecta a través de la exigencia de publicidad de la información administrativa (decisiones y criterios se publican en los boletines oficiales).

Principios derivados de la Cláusula del Estado autonómico

• Principio de solidaridad: al apreciar que la decisión sobre la respectiva sede se toma sobre los principios de la cohesión social y territorial, la mejora en el funcionamiento de los servicios públicos, los niveles de desempleo y la lucha contra la despoblación” (apartado 3 de la Orden TER/948/2022).

Principios derivados de la Apertura internacional del Derecho Administrativo

• Integración del Derecho de la Unión Europea en el ordenamiento interno: se puede apreciar la influencia del Derecho de la UE en la creación de esta entidad, tal y como se explica en la exposición de motivos del Real Decreto 729/2023, de 22 de agosto, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Española de Supervisión de Inteligencia Artificial:

  “la creación de la Agencia está fundamentada en la obligación que, en virtud de lo dispuesto en la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas armonizadas en materia de Inteligencia Artificial (Ley de Inteligencia Artificial) y se modifican determinados actos legislativos de la Unión, se ha establecido para los Estados miembros de seleccionar una «autoridad nacional de supervisión» […]”.

Principios relativos a la organización administrativa

• Potestad o principio de autoorganización: la AGE decide articular un procedimiento para elegir la sede de sus entidades del sector público, sin que lo exija ninguna normativa. Para ello articula un procedimiento propio, creando órganos específicos que intervienen en la toma de la decisión.
• Principio de jerarquía: en tanto la decisión se acaba tomando por el Consejo de Ministros, sin perjuicio de la participación de otros órganos inferiores.
• Principio de desconcentración: se atribuyen internamente competencias a distintos órganos para garantizar la eficiencia en la toma de la decisión de la elección de la respectiva sede.
• Principio de descentralización funcional: en la propia decisión de crear una entidad autónoma para las funciones de la ASESI (si bien la decisión viene impuesta por la normativa europea). Pero la creación de entidades del sector público institucional de la administración obedece a un principio de descentralización funcional.

La Agencia Española de Supervisión de la Inteligencia Artificial (AESIA), según el Real Decreto 729/2023, de 22 de agosto, por el que se aprueba su respectivo estatuto, “es una entidad de derecho público regulada en los artículos 108 bis a 108 sexies de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público”. Por lo tanto, su naturaleza es de Agencia estatal.

Tal y como se explica en los materiales, las “agencias estatales son organismos públicos comunes con todos los rasgos de esa categoría: están dotadas de personalidad jurídica pública, gozan de patrimonio propio y autonomía en su gestión; están facultadas para ejercer potestades administrativas […] Frente a otros tipos de organismos públicos comunes, las agencias estatales pueden gozar de una mayor autonomía de gestión, de mayor flexibilidad en la formulación y cumplimiento de sus objetivos, de mecanismos específicos de exigencia de responsabilidades conforme al respectivo contrato plurianual de gestión (art. 108 ter 2 y 3 LRJSP), así como de una mayor flexibilidad en cuanto al reclutamiento de personal (art. 108 quáter LRJSP)” (L 9 § 59).

Al ser la AESIA una entidad instrumental, está sometida al control político de la Administración General del Estado (por mucha autonomía que tenga en su gestión diaria). De hecho, está adscrita al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, a través de la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial (art. 1.1 Real Decreto 729/2023) y su presidencia la ocupa la persona titular de la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial (art. 12 Real Decreto 729/2023).

Ante esta tesitura, y teniendo en cuenta la materia regulada, se podría haber optado por plantear la creación de una Administración Independiente para garantizar la neutralidad en el ejercicio de las funciones y potestades administrativas sobre la IA.

Por último, al crear esta entidad, la Administración General del Estado ejerce su potestad de autoorganización. Tal y como se explica en los materiales, “todo el Derecho de la organización administrativa se construye sobre el reconocimiento a cada Administración de un poder de diseño de su propia estructura y organización para el logro de los fines y el cumplimiento de las tareas que tiene asignadas” (L 8 §14).

Esta potestad de autoorganización está sujeta a los límites constitucionales (“principios y reglas funcionales y competenciales de la Administración pública que recoge la Constitución orientan el modo en que han de construirse estas organizaciones” L 8 §14); legales (parámetros básicos fijados por la normativa al decidir la creación de entidades); y económicos (marco económico-presupuestario de cada administración).