Fomento de la Administración

Actividad de Fomento de la Administración

Todas aquellas diligencias que permiten realizar actividades de interés público para la participación de los particulares, donde no solo los órganos y entidades públicas persiguen fines de interés social, sino también los individuales privados. Se busca incentivar esa colaboración y actividades, o en ocasiones, desincentivar (tabaquismo).

  • Intercambio de las técnicas administrativas: para conseguir determinados resultados, pueden darse técnicas de regulación, de policía… Se trata de un método que siempre ha existido: los reyes daban ayudas económicas a empresas que se hacían por los particulares (construcción del Canal Imperial de Aragón y Cataluña).
  • Análisis comparativo: en EE. UU., una parte muy importante se canaliza mediante las exenciones tributarias para aportaciones a actividades de interés social.

Clasificación de Medios de Fomento

  1. Distinción honorífica: ha existido siempre, e históricamente ha sido importante, porque llevaba aparejada tierras y potestades jurídicas. También existen por servicios a la Patria, y vienen acompañadas de ventajas económicas (Premio Cervantes, Reales Academias).
  2. Ventajas de carácter jurídico: la exención del cumplimiento de leyes o atribución de régimen jurídico más favorables. En principio, es inviable, por otorgar privilegios e ir en contra del principio de igualdad de la Ley, pero si se dan, deberá valorarse su conformidad a la CE y al Derecho.

Podría darse con ventajas de carácter económico, como las becas en la enseñanza o las subvenciones, que tenían un régimen poco definido, pero que en la segunda legislatura del PP se hizo la Ley General de Subvenciones, con un régimen jurídico unificado para becas, subvenciones, premios, ayudas…

Subvenciones

Desde un punto de vista subjetivo no responden al ánimo de liberalidad propio de las donaciones, y desde un punto de vista objetivo, toda subvención tiene que quedar afectada al cumplimiento de un fin de interés general.

Desde un punto de vista político, debe diferenciarse entre una sociedad subvencionada y una sociedad regida por derechos de propiedad: para que las libertades sean reales y efectivas los ciudadanos deben ser propietarios de sus derechos y deben poder ejercerlos como gusten, sin depender de las subvenciones (modelo soviético).

En el campo económico, la CE, nacida del consenso de la época (1978), en un contexto con dos grandes visiones económicas: el comunismo y el capitalismo, recoge la propiedad privada (art. 38), la posibilidad de nacionalizar recursos y servicios (art. 128), y dirigir la economía (art. 131), con influencias de ambos modelos. No obstante, el art. 38 define con claridad un modelo de economía de mercado, cosa que queda mucho más clara en el Derecho Constitucional Europeo (TFUE): “modelo económico de mercado abierto y de libre competencia”. Desde 1957 queda claro en el tratado que las ayudas de los estados a las empresas son incompatibles con la economía de mercado, y se prohíben las subvenciones de los estados miembros a las empresas (el llamado “dumping”), por desequilibrar la libre competencia.

Las Sanciones Administrativas

Potestad Sancionadora de la Administración

Al hablar de la potestad sancionadora estamos desarrollando lo que a lo largo de la historia se ha denominado el ius puniendi, es decir, todo aquel conjunto de mecanismos con los que cuenta cualquier Estado para defenderse o afrontar los incumplimientos normativos de los ciudadanos a los que estamos obligados. Si nos fijamos en el ámbito privado, cualquier incumplimiento de obligación tiene sus consecuencias, ya que el impacto de ese incumplimiento solo afecta a intereses particulares; consecuencias conducentes a la restitución de la situación que había anteriormente y como mucho la reparación de los daños.

Cuando las relaciones afectan a los intereses públicos o comunes, el mecanismo de respuesta para reaccionar contra los incumplimientos va más allá de la restitución a la situación anterior y la indemnización por los daños, tiene un efecto punitivo, represivo; estableciéndose una suerte de penalización, de castigo por el incumplimiento que impida o disuada de futuras repeticiones.

Definición de Sanción

El mal infligido por el Estado a un ciudadano como consecuencia de una conducta ilegal consistente en la privación de un bien o derecho o la imposición de una obligación.

La finalidad bien distinta con respecto al ámbito privado es 1) el carácter punitivo y 2) el carácter represivo o preventivo para que no se vuelva a producir la conducta. La pena es proporcional al daño causado; en paralelo, aumenta también el efecto disuasorio.

Caben dos posibilidades de pena o sanción: privación de libertades, bienes o derechos; imposición de alguna obligación.

Evolución Histórica de la Potestad Sancionadora

Evolución histórica de la potestad para imponer sanciones de la administración, hasta llegar a la situación actual en la que se considera una facultad puramente administrativa produciéndose el tránsito de una facultad puramente judicial por las garantías que conlleva a que sea exclusiva de la administración.

Evolución en España

Históricamente y sobre todo en la primera época constitucional (épocas liberales) que coincide con la no intervención de la administración en la esfera de los particulares, reservadas, por tanto, esas facultades a la judicatura.

Más tarde se empezaba a recoger la capacidad de algunas autoridades administrativas para sancionar a un particular sin la intervención de un juez. Esto implicaba un riesgo desde el punto de vista de las garantías puesto que en el ámbito administrativo no se regulaban esos principios. Para evitar la situación de inseguridad: sentencias del TS de 2 y 25 de mayo de 1972, con carácter taxativo vinieron a unificar los principios en el derecho penal y administrativo en lo referente a la sanción o pena.

La Constitución de 1978 y la Potestad Sancionadora

La Constitución de 1978 establece una configuración radicalmente distinta de la potestad sancionadora de la administración. De varias maneras el art. 25 es el que marca la pauta para la concepción que actualmente tenemos de las sanciones administrativas. Confirma las sanciones administrativas, reconoce el principio de legalidad y confirma que no cabe sanción administrativa por vía reglamentaria (debe ser por prescripción legal), un tercer paso que dio la constitución fue proscribir las sanciones que impliquen privación de libertad (nunca penas de prisión por vía administrativa). Artículo 25 CE.

Comparativa: Ámbito Penal vs. Ámbito Administrativo (Ius Puniendi)

  • Ámbito Penal: Delito o falta, Pena, Derechos y obligaciones.
  • Ámbito Administrativo: Infracción administrativa, Sanción, Excepto privación de libertad.

Este es el marco que configura la constitución que se desarrolla a nivel legal y reglamentario:

El panorama general establecido por la CE lo desarrolla y contiene toda la regulación de las sanciones administrativas la Ley 30/1992 y su reglamento.

En este marco general hay que hacer una distinción por su especialidad, se establecen dos esferas o tipos de procedimientos sancionadores, el procedimiento de carácter general, aplicable a la mayor parte de las sanciones a los administrados en caso de incumplimiento o infracción administrativa. Y luego están los procedimientos especiales sancionadores que van dirigidos a unos colectivos de administrados especiales, como militares, funcionarios o en materia de sanciones tributarias.

Principios

Se distinguen en dos grandes grupos, distinción más doctrinal que práctica:

Principios de Configuración

Del sistema, dan sentido al sistema del régimen sancionador que la CE ha establecido en España:

Legalidad

Principio aplicable con carácter general a todo el ordenamiento jurídico. Artículo 127 de la Ley del Régimen Jurídico. Deja abierta la posibilidad de que pese a que con carácter general reserva legal, se permite en algunos casos establecer sanciones por vía reglamentaria. Complementando a este el de irretroactividad:

Irretroactividad

Las sanciones no pueden afectar a supuestos anteriores a su propio establecimiento (art. 128 de la Ley de Régimen Jurídico). Sin embargo, sí se permite la retroactividad en lo favorable para el presunto infractor. Dos vertientes del principio de irretroactividad (irretroactividad o interdicción de las sanciones y la retroactividad “in bonus”).

Tipicidad

Para poder exigirse un régimen sancionador de acuerdo a este principio, las conductas a las que vaya a imponerse una sanción tienen que estar establecidas con detalle; los hechos que puedan ser constitutivos de infracción y por lo tanto susceptibles de ser sancionadas. Tienen que precisar las conductas que en caso de ser infringidas van a ser consideradas infracción administrativa y por lo tanto va a acarrear la sanción, además de la relación causal entre conducta y sanción. Principio de libertad y de seguridad jurídica. No se puede sancionar por lo que Administración considere, sino que tiene que ser por una conducta que constituya una infracción por su inclusión en la ley. No se puede utilizar la interpretación analógica ni para determinar infracciones ni para imponer sanciones.

Prescripción o Extinción Prescriptiva

Cierra este sistema constitucional y determina que los derechos que no se ejerzan en un determinado periodo de tiempo decaen. Si la administración no lleva a cabo ninguna actuación en el sentido de la sanción pasado el plazo, decaería el derecho a imponer sanciones.

Las infracciones pueden ser:

  • Graves: plazo de prescripción de 3 años para la infracción y 3 para la sanción.
  • Muy graves: plazo de prescripción de la infracción de 3 años, y 2 de la sanción.
  • Leves: 6 meses de prescripción para la infracción y 1 año para la sanción.

Cómputo: desde el día en que se comete la infracción, y la sanción desde el día siguiente a aquel en que la resolución deviene firme. Si la sanción no se ejecuta en el plazo establecido, el derecho a ejecutarla prescribe.

Principios de Aplicación del Régimen Sancionador

También son compartidos con el ámbito penal, la idea es que las garantías sean las mismas en el ámbito penal y administrativo a la hora de sancionar.

De Culpabilidad o Imputabilidad

Se refiere a la necesidad de aplicar a cualquier persona susceptible de serle aplicada una sanción administrativa un juicio de reprochabilidad, que analice si hay o no hay relación entre esa persona y la infracción cometida. Ese juicio de reprochabilidad tiene tres requisitos:

  • Tiene que haber relación causal entre el sujeto y la conducta tipificada como infracción.
  • Tiene que ser persona imputable con capacidad de obrar suficiente para que pueda ser considerada como responsable de la infracción.
  • Que el autor haya tenido conciencia o voluntariedad a título intencional o culposo de los hechos.

Recogido en el art. 130 de la ley de procedimiento: “Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia”. Hay que distinguir entre imputabilidad objetiva (solo porque el hecho es comprobable) e imputabilidad subjetiva (se debe producir una intencionalidad para la comisión de la infracción). Una diferencia es que en el ámbito administrativo las personas jurídicas pueden ser imputadas directamente como entidades y ser sancionadas y también se establece el principio de la responsabilidad solidaria de los miembros del consejo de administración de la entidad aludida.

De Proporcionalidad de las Sanciones

La sanción administrativa debe ser tal que sea suficiente para alcanzar los objetivos que tiene la sanción punitiva y preventiva, no puede ser ni menor, ni mayor sino adecuada o proporcional a la conducta infractora. En el art. 131.3: “En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:

  • La existencia de intencionalidad o reiteración.
  • La naturaleza de los perjuicios causados.
  • La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme”.
Principio de Moderación Parcial

Lo que se debe evitar en todo caso es que al autor de una infracción le sea más beneficioso o le compense más cometer la infracción que cumplir la norma cuyo incumplimiento supone la infracción (ej. Le sale mejor a un vendedor ambulante ponerse a vender sin autorización puesto que si la sanción por cometer esa infracción es menor que lo que obtendrá que las ventas, le compensará cometerla).

Principio Non Bis In Idem

Muy importante, ejemplo de la armonía de los principios penales y los administrativos en el ámbito de las sanciones. Se refiere a aquellos casos que unos mismos hechos pueden dar lugar a la infracción de diferentes normas, lo que plantea la cuestión de si se pueden imponer varias sanciones administrativas (o administrativas y penales) por un mismo hecho. De ahí la necesidad del non bis in idem, no se puede imponer más de una sanción por un mismo hecho, tanto si son administrativas como si son administrativas y penales. Por cada conducta, una pena o sanción (art. 133 Ley 30/92).

No obstante, no siempre se excluye la multiplicidad de sanciones:

  • Se busca prohibir la multiplicidad de sanciones por un mismo hecho.
  • En los casos en que no se aprecie la identidad de hechos, y que den lugar a diferentes procedimientos, hay que ver cómo esos casos afectan unos a otros: si se considera que la conducta no es la misma, que se sancionan diferentes infracciones administrativas, la norma establece unas reglas de prioridad entre procedimientos penales y administrativos que pueden verse condicionados:
Prioridad Procesal

Si se considera que vulneran normas penal y administrativas, y no se habla de identidad de sanciones en la misma actividad (en un accidente sanción por velocidad y delito por alcoholismo), se da la concurrencia de procedimientos, quedando paralizado el administrativo en tanto no se sustancie de manera firme el procedimiento penal.

Carácter Material

Forma de apreciación de los hechos; los hechos que se aprecien como ciertos en el ámbito penal, se tomarán como ciertos en el ámbito administrativo (art. 137.2 de la Ley 30/92 y una STC de 1981).

Tipos de Sanciones

Descartada la privación de libertad, nos encontramos con:

  1. Sanciones Pecuniarias: la sanción por excelencia, también llamada multa, consiste en la imposición de cantidades de dinero como pago por parte del infractor. Rige siempre el principio de proporcionalidad (o debería), para cumplir fines punitivo preventivos, graduándose según la gravedad de la sanción.
  2. Sanciones Privativas de Derechos: impiden el uso al infractor de un derecho que poseía con anterioridad a su conducta. Derecho de carácter administrativo (retirada del carnet de conducir), y relacionado con la infracción, con el interés jurídico que se protege.

Sanciones Accesorias

En algunos casos, aparte de las pecuniarias y privativas de derechos, se pueden interponer una serie de medidas adicionales:

  1. Comiso: incautación de aquellos bienes que se hayan visto involucrados en la infracción (retirada de vehículo con grúa). Comiso que debe estar justificado y no puede convertirse en una incautación.
  2. Inhabilitación: para contratar con la Administración u obtener subvenciones de carácter público.

Procedimiento Sancionador

El elemento más importante, porque es el que más afecta al ciudadano en cuanto sujeto pasivo y a su patrimonio.

Deben cumplirse los requisitos tanto sustanciales como procedimentales, para evitar errores graves de la sanción, y tiene dos finalidades:

  1. Elementos que estructuran todo el desarrollo de la potestad sancionadora, determinando los hechos que han acompañado a la presunta infracción y sanción; materializan la sanción; se busca pasar de una hipótesis a su sustanciación práctica.
  2. Consolidar y establecer todas las garantías de los derechos de los sujetos que van a ser objeto de esa sanción.

Principios

  1. Existencia misma del procedimiento: (art. 134, garantía del procedimiento), no habiendo sanción sin el mismo (art. 134.3). Se desarrolla por el Reglamento de Procedimiento Sancionador (RD 398/1993).
  2. Separación entre Instrucción y Resolución: transmitido por el TC del ámbito penal, se busca la mayor imparcialidad posible. Se separa la autoridad que instruye de aquella que va finalmente a resolver; hay, no obstante, mayores problemas en el ámbito administrativo porque las autoridades, aunque diferentes, pueden estar unidas jerárquicamente (art. 134.2), no hay una separación concreta.
  3. Garantía de los Derechos del Sujeto Pasivo: frente a los arbitrios del poder en el Antiguo Régimen, en los textos constitucionales aparecen determinadas medidas garantistas, de defensa de los derechos de los sujetos pasivos (principio de seguridad, justiprecio…). Son básicas, y no suponen más que la transposición del art. 24 CE al ámbito administrativo:
  • No puede producirse indefensión.
  • Derecho a la asistencia de un letrado.
  • Información de la acusación contra el sujeto pasivo.
  • Utilización de medios de defensa propios.
  • Derecho a no declarar contra sí mismo.
  • Presunción de inocencia.

En el ámbito tributario a veces se pide tal cantidad de información que puede llegar a considerarse inculpatorio.

Fases

  • Iniciación.
  • Instrucción y prueba.
  • Terminación:
    1. Propuesta de resolución.
    2. Alegaciones.
    3. Resolución.
    4. Recurso contencioso-administrativo.
    5. Jurisdicción contencioso-administrativa.

CASO PRÁCTICO

Por Decreto de 29 de julio de 2004 se delega la competencia del Consejero de Sanidad y Bienestar Social de la Comunidad Autónoma de Andalucía sobre la resolución de expedientes sancionadores en materia de infracciones sanitarias al Director General de Salud Pública. En dicho Decreto se preveía que las resoluciones que se dicten no agotan la vía administrativa, pudiendo los interesados interponer recurso de alzada ante el Consejero.

Conteste a las siguientes cuestiones:

  1. ¿Qué tipo de traslado competencial se ha efectuado?
  2. ¿Cabe que el Director General posteriormente delegue el ejercicio de dichas competencias en un órgano inferior?
  3. ¿Y si se tratara únicamente de delegar la firma de las resoluciones sancionadoras?

SOLUCIONES

  1. El primer traslado es una desconcentración (art. 12 LRJ-PAC) dentro de la misma organización, ya que se traslada la competencia entre órganos jerárquicamente dependientes y se ejerce en nombre propio, por lo que cabe recurso de alzada frente al Consejero.
  2. El segundo traslado sería una delegación del ejercicio de facultades sancionadoras del art. 13 LRJ-PAC que es conforme a Derecho, ya que se delega una facultad que se ostenta en nombre propio (no es subdelegación, que estaría prohibida). Dicha delegación puede realizarse por resolución del Director General y no existe prohibición de delegación de la materia sancionadora en el art. 13 LRJ-PAC.
  3. Por el contrario, el tercer traslado no sería conforme a Derecho, pues la delegación de firma está prohibida en materia sancionadora (art. 16.4 LRJ-PAC).

Nota del profesor

No es imprescindible indicar el artículo, sino que lo auténticamente relevante son los motivos o explicaciones que se esbocen en defensa de una u otra postura en cada supuesto, de tal suerte que si estos son sostenibles y, por ello mismo, convincentes, la valoración que merezcan será positiva, pese a que aquellas no resulten correctas de manera total.