Actos legislativos, no legislativos, delegados y de ejecución.

El Derecho comunitario, distingue entre varias fuentes del derecho comunitario derivado, pero también distingue entre diversas categorías de actos derivados en concreto entre actos legislativos, no legislativos, delegados y de ejecución.

La diferencia fundamental en estos tipos de actos, entra dentro de la cuestión de las fuentes, pero la distinción se basa en el procedimiento que se sigue para su aprobación, tenemos que distinguir entre un procedimiento legislativo uno ordinario y otros especiales, y distinguir también entre unos procedimientos decisorios no legislativas (actos delegados y de ejecución).

Existen dos tipos de procedimientos calificados de legislativos, antes  de entrar en el análisis de estos dos procedimientos, debe  entenderse en sentido material y no formal, en  realidad el derecho comunitario no contiene ninguna ley en sentido formal es decir, como norma emanada de un poder legislativo, como es en el caso español la ley aprobada por las cortes, sino  que la palabra ley europea o el calificativo de legislativo debe entenderse como equivalente  a la palabra norma o normativo. Los dos tipos de procedimientos son:

Un procedimiento legislativo ordinario, y unos procedimientos legislativos especiales. El art.289 TFUE, contiene una definición de cada uno de estos procedimientos, por un lado dice este precepto el procedimiento legislativo ordinario consiste en la adopción de un reglamento de una directiva o de una decisión de manera conjunta por el parlamento europeo y el consejo a propuesta de la comisión.

En los demás casos es decir cuando el reglamento, la directiva o la decisión se aprueba bien por el parlamento europeo con la participación del consejo, o bien por el consejo con la participación del parlamento europeo, en  estos casos hablamos de procedimientos legislativos especiales.

Procedimiento legislativo ordinario

Los textos que se aprueben con este procedimiento se encabezan con la formula del parlamento europeo y del consejo, este procedimiento legislativo ordinario esta regulado en el articulo 294 del TFUE, el punto de partida de este procedimiento es una propuesta que envía la comisión al parlamento europeo y al consejo a continuación se abre una fase que se denomina primera lectura, es decir, el parlamento europeo con respecto a esta propuesta aprueba una posición con respecto al texto y la trasmite al Consejo Europeo.

 Si el Consejo aprueba la posición del parlamento se adopta el acto en cuestión, si el consejo no aprueba la posición del parlamento a su vez adopta su propia posición en primera lectura y la trasmite a su vez al parlamento. La Comisión envía un informe con respecto al texto propuesto por el consejo se abre entonces una segunda fase que se llama segunda lectura, el parlamento europeo tiene 3 meses aquí para analizar la posición del consejo en primer lugar puede aprobar la decisión del consejo y el texto se adopta, puede rechazar por mayoría la posición del consejo y el texto no se adopta o puede también por mayoría proponer enmiendas a la posición del consejo y estas enmiendas se comunican al consejo y a la comisión, la comisión elabora un informa y el consejo debe pronunciarse en los 3 meses por mayoría cualificada.

El consejo puede aprobar las enmiendas y el acto de adopta o puede no aprobar las enmiendas y en ese caso el presidente del consejo y el presidente del parlamento convocan un comité de conciliación en un plazo de 6 semanas. Fue el tratado de Maastricht de 1993 el primero en abordar el encaje de los parlamentos nacionales, en la estructura comunitaria.

En concreto en ese tratado se impone la regla según la cual los parlamentos nacionales deber ser informados a tiempo de las propuestas legislativas de la unión. Según el tratado deben existir reuniones periódicas entre el parlamento europeo y los parlamentos nacionales.

La consecuencia del Tratado de Maastricht es que en 1998 se crea la Conferencia de órganos especializados en asuntos europeos (COSAC),que reúne dos veces al año, a los representantes de los parlamentos nacionales y representantes del parlamento europeo.

Según el Tratado de Ámsterdam que introdujo otra reforma, esta conferencia ,tiene la posibilidad de dirigir contribuciones con respecto a los derechos fundamentales pero estas iniciativas no son vinculantes, son simples propuestas.

Durante la convención europea ,2002/03 se resaltó de nuevo en concreto en la declaración de Laeken la voluntad de incrementar la legitimidad y la trasparencia de las instituciones europeas, lo cual implica la necesidad de involucrar más a los parlamentos nacionales.

Los trabajos de esta convención desembocan en dos textos que hoy constituyen dos protocolos del Tratado de Lisboa, el primero sobre el cometido de los parlamentos nacionales, y el segundo, de aplicación de los principios de subsidiariedad y solidaridad.



Estos dos protocolos mejoran la participación de los parlamentos nacionales, ya que se crean las condiciones para que estos tengan acceso a la información sobre la actividad legislativa y para que puedan expresar su opinión con respecto a la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

En relación a la información, el Tratado de Lisboa obliga a la comisión a enviar a los parlamentos nacionales, todos sus documentos de trabajo y los programas legislativos, así como los órdenes del día y los resultados de las decisiones del consejo.

En relación con los dos principios, el Tratado establece que los parlamentos nacionales disponen de un periodo de 8 semanas durante el cual el procedimiento legislativo es interrumpido para que puedan emitir una opinión si consideran, en razón de con un proyecto, que el principio de subsidiariedad y el de proporcionalidad no han sido respetados.

Este comité esta compuesto por un numero igual de miembros del consejo y miembros del parlamento, y su misión es en el plazo de 6 semanas alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto basado tanto en la posición del parlamento como en la del consejo ,y la comisión participa en los trabajos de este comité, si en este plazo el comité no aprueba un texto conjunto por mayoría de sus miembros entonces el acto propuesto no se adopta .Si en este plazo el comité aprueba un texto conjunto por mayoría tanto el parlamento como el consejo tienen a su vez 6 semanas para aprobar el acto en cuestión. En el parlamento por mayoría de los votos y en el consejo por mayoría cualificada, si en este plazo no se aprueba el texto, pues el proyecto no se adopta.

Este es el procedimiento legislativo ordinario que sufre algunas modificaciones cuando el proyecto se presente no por iniciativa de la comisión sino por la iniciativa de un grupo de estados del banco central europeo o del tribunal de justicia.

Los actos que se aprueben de acuerdo con este procedimiento se firman por el presidente del parlamento y del consejo y se publican en el diario oficial de la UE,y entra en vigor en la fecha que ellos mismos fijen o por defecto a los 20 días de su publicación.

Procedimiento legislativo especial

Hay que separar los actos legislativos aprobados por el consejo y los actos legislativos aprobados por el parlamento .Existen por tanto en primer lugar ,actos legislativos aprobados únicamente por el consejo si bien no se excluye en su gestación la participación del parlamento.

A pesar de su denominación como especial este procedimiento en los tratados se utiliza con bastante frecuencia, en especial por ejemplo en el ámbito de la PESC, hay dos posibilidades a su vez en los actos legislativos aprobados por el consejo, en la primera posibilidad para que el texto pueda aprobarse se exige la aprobación del parlamento, es decir, una vez alcanzada la mayoría necesaria en el consejo el texto se somete a una aprobación global por parte del parlamento. El parlamento no puede introducir enmiendas, pero puede rechazar el proyecto y en ese caso el texto no se adopta, y aquí el parlamento tiene capacidad de veto. La segunda posibilidad, es una consulta previa al parlamento, es un procedimiento que se utiliza con poca frecuencia y en ella aprobación del texto corresponde exclusivamente al consejo con la particularidad que este texto se somete a una valoración del parlamento, aunque esta valoración no tiene carácter vinculante para el consejo.

El segundo tipo de procedimiento legislativo especial es para aprobar actos por parte del parlamento, es un procedimiento poco habitual mediante el cual el parlamento europeo adopta en solitario un acto presidiendo completamente de la intervención del consejo en el proceso en realidad ,este procedimiento esta previsto esencialmente para cuestiones de poca trascendencia práctica o que afectan exclusivamente al parlamento, por ejemplo, este procedimiento se utiliza para aprobar el reglamento interno del parlamento.

Estos actos se firman por el presidente de la institución que los haya adoptado y se publican en las mismas condiciones que los actos del procedimiento legislativo ordinario.
Las normas que se aprueben por estos procedimientos se califican como legislativas.

El criterio más útil es el de procedimiento utilizado para su aprobación. Pueden clasificarse los reglamentos en dos categorías iniciales, la primera en la de los reglamentos legislativos, mientras que la segunda en reglamentos no legislativos, dentro de la primera conviene distinguir entre los reglamentos aprobados por el consejo y por el parlamento de acuerdo con el procedimiento legislativo ordinario, y los reglamentos aprobados por procedimientos especiales, los reglamentos aprobados por el consejo exclusivamente, y los reglamentos aprobados por el parlamento exclusivamente aunque esta ultima categoría hace referencia a materias muy concretas y en particular hace referencia a los reglamentos internos del parlamento europeo.

Los reglamentos no legislativos, aquí conviene distinguir entre los reglamentos delegados y los reglamentos de ejecución.